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Deutschland – eine Veto-Macht
Vor einem Sitz im Sicherheitsrat oder: Realitätsverlust rotgrüner Außenpolitik
Von Uli Cremer*
Blicken wir zehn, zwölf Jahre zurück: Damals regierte die CDU/CSU/FDP-Regierung. Und sie gab nach und nach die militärische Zurückhaltung auf. Minister Volker Rühe (CDU) stellte das 1992 in den Verteidigungspolitischen Richtlinien in einen größeren Zusammenhang: "Wenn ... der Frieden gefährdet ist, muss Deutschland auf Anforderung der Völkergemeinschaft auch militärische Solidarbeiträge leisten können. Qualität und Quantität der Beiträge bestimmen den politischen Handlungsspielraum Deutschlands und das Gewicht, mit dem die deutschen Interessen international zur Geltung gebracht werden können."[1]
Außenminister Klaus Kinkel (FDP) präzisierte: Ein ständiger Sitz im Sicherheitsrat sei Ziel der deutschen Politik. Der US-Senat teilte diese Absicht und betonte in zwei Resolutionen aus dem Januar 1994, "dass die Beteiligung Deutschlands an VN-Einsätzen aller Art eine Bedingung für die amerikanische Unterstützung eines ständigen Sitzes Deutschlands (und auch Japans) sei".[2] Vor der UN-Vollversammlung 1996 glaubte Kinkel sich sogar schon kurz vorm Ziel und freute sich, "dass eine große Zahl von Mitgliedstaaten für einen ständigen Sitz Deutschlands im Sicherheitsrat eintritt. Die Zeit rückt näher, in der die Generalversammlung entscheiden muss."
Das tat die Zeit dann aber nicht, die Jahre gingen ins Land. 1998 wechselte die Regierung, aber nicht die Politik. Im Koalitionsvertrag fixierten SPD und GRÜNE die Position: "Deutschland wird die Möglichkeit nutzen, ständiges Mitglied des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen zu werden, wenn die Reform des Sicherheitsrates unter dem Gesichtspunkt größerer regionaler Ausgewogenheit abgeschlossen ist und bis dahin der grundsätzlich bevorzugte europäische Sitz im Sicherheitsrat nicht erreicht werden kann."[3] Im Wahlprogramm 1998 hatten sich die GRÜNEN noch den Vorschlag zu Eigen gemacht, "ständige regionale Sitze im Sicherheitsrat einzuführen, die nach dem Rotationsprinzip besetzt werden. Deutschland soll zugunsten diesen Modells auf die Forderung nach einem eigenen ständigen Sitz verzichten."
Kommen wir auf die Gegenwart zurück: Im 2002er Programm der GRÜNEN bleibt nur noch "das langfristige Ziel eines gemeinsamen europäischen Sitzes ... bestehen". Als nächstes erkennt Außenminister Joschka Fischer (GRÜNE) messerscharf, dass in dieser Richtung kurzfristig nichts zu wollen ist, denn "Großbritannien und Frankreich ... müssten ... ja ihren ständigen Sicherheitsratssitz aufgeben." Was also tun in der Zwischenzeit, wenn kurzfristig die Zusammensetzung des Sicherheitsrates geändert wird? Dann, sagt Fischer im Oktober 2003, "werden wir uns nicht vordrängeln. Aber die Bundesrepublik Deutschland wird sicherlich gefragt sein."[4]
Im Juli 2004 radikalisiert die deutsche Bundesregierung plötzlich ihre Forderung nach einem deutschen Sitz im UN-Sicherheitsrat: Fischer geht auf Asienreise und bearbeitet aktiv verschiedene Regierungen. Bis September ist ein Schulterschluss mit drei anderen Interessenten (Indien, Japan und Brasilien) erreicht. In Europa wird der Ton rüder: Italien, das traditionell den deutschen ständigen Sitz bekämpft, wird von Kanzler Schröder empfohlen, sich selbst um einen Sitz zu bemühen.
In seiner Rede vor der UN-Generalversammlung September 2004 erklärt Fischer, "Deutschland" sei "bereit, die Verantwortung zu übernehmen, die mit einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat verbunden ist".[5] Anfang Dezember reist der Kanzler erst nach China. Dort wird das Tauschgeschäft "Aufhebung des EU-Waffenembargos" gegen "Unterstützung für deutschen Sitz" verabredet. Beim anschließenden Besuch in Japan legt Schröder nach: Nun fordert er sogar einen Sitz mit Veto-Recht. Nachdem der "europäische Sitz" natürlich nie ernsthaft verfolgt wurde, ist jetzt die Katze aus dem rotgrünen Sack.
Die Frage ist nun, ob wir einen vollständigen Realitätsverlust der rotgrünen Außenpolitik konstatieren müssen oder ob Deutschland tatsächlich Aussichten hat, einen Sitz im Sicherheitsrat für sich durchzusetzen. Formal müssen zwei Drittel der UN-Mitgliedstaaten in der Generalversammlung einer Änderung der UN-Charta, und darum ginge es, zustimmen. Anschließend müssen zwei Drittel der Mitglieder auch ratifizieren, darunter die fünf Veto-Mächte USA, China, Russland, Frankreich und Britannien.
Sitz-Argumente
Verteidigungsministers Peter Struck (SPD) hat die Argumente für den deutschen Sitz in seinen Verteidigungspolitischen Richtlinien 2004 so auf den Punkt gebracht: "Die Bereitschaft zu substanziellen Beiträgen und das Engagement in allen Gremien wie auch in der konkreten Arbeit der VN in den Krisengebieten wahrt und verstärkt Deutschlands Einfluss auf die künftige Rolle der Weltorganisation."[6] Mit anderen Worten: "Der Anspruch auf einen ständigen Sitz im Weltsicherheitsrat liege schlicht und einfach in der Leistungsfähigkeit Deutschlands begründet." Diese spezifiziert Fischer so:
"Deutschland ist eine der größten Industrienationen der Welt; es leistet den drittgrößten Finanzbeitrag an die UN; es ist bei UN-Missionen zweitgrößter Truppensteller; Deutschland ist das volkswirtschaftlich und bevölkerungsmäßig größte Land der Europäischen Union."[7]
Warum Deutschland den ständigen Sitz benötigt und was die Bundesregierung damit anfangen will, spielt in der politischen Debatte keine Rolle. Der Sitz wäre höchst prestigeträchtig und könnte natürlich, einen UN-Beschluss im Herbst 2005 vorausgesetzt, die Chancen für eine Wiederwahl von Rotgrün erheblich steigern. Schließlich hat man auch die letzte Bundestagswahl nicht zuletzt mit Außenpolitik gewonnen.
Drauflos und taktlos
Der Realitätscheck erfolgt zunächst gegen den am 3.12.04 vorgelegten Bericht der "Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel".[8] Diese wurde von UN-Generalsekretär Annan 2003 eingerichtet und setzt sich aus repräsentativen Vertretern der Staatengruppen unter Einschluss der fünf Veto-Mächte zusammen.
Der erste Haken für die Bundesregierung ist, dass sich die Gruppe auf kein Reformmodell für den Sicherheitsrat hat einigen können. Ein Teil der Gruppe hat das alte italienische Modell übernommen. Dieses "Modell B" sieht acht zusätzliche Sitze mit vierjähriger Amtszeit vor; die hierfür infrage kommenden Staaten können sofort wieder kandidieren und so durch überzeugende Arbeit ständig im Sicherheitsrat vertreten sein. Dieses Konzept entspricht der Interessenlage derjenigen, die bei der Einrichtung zusätzlicher ständiger Sitze befürchten, zu kurz zu kommen. Und das sind nicht wenige und durchaus einflussreiche Staaten, in Europa auf jeden Fall die einwohnerstarken Länder Italien, Spanien und Polen, eventuell noch die Niederlande. Vielleicht hätte die Bundesregierung mit diesen Staaten einen Kompromiss suchen sollen. Jetzt werden diese Länder alles auf "B" setzen. Das war taktisch nicht besonders schlau. Setzt sich Modell B durch, ist der deutsche ständige Sitz auf Jahre perdu. Denn die Empfehlung spricht sich für eine Überprüfung der Zusammensetzung des Sicherheitsrats erst im Jahre 2020 aus.
Aber es gibt noch das Modell A, und dieses sieht in der Tat sechs neue ständige Sitze vor, allerdings ohne Vetorecht. Das "Institut des Vetos" hält die Hochrangige Gruppe nämlich für einen "Anachronismus, der in einem zunehmend demokratischen Zeitalter unpassend ist".[9] Außerdem hat sie beobachtet: "... der Umstand, dass die fünf ständigen Mitglieder, auch ohne formelles Veto einzulegen, entscheidende Fragen des Friedens und der Sicherheit von der Tagesordnung des Sicherheitsrats fernhalten können, hat das Vertrauen in die Arbeit des Rates weiter untergraben."[10] Insofern dürfte Schröders politischer Veto-Vorstoß kräftig Porzellan zerschlagen haben, das auch nicht wieder zu kitten ist, indem man die Forderung "als Verhandlungsposition" bezeichnet. Brüskiert wurden die fünf Veto-Mächte sowie die schon erwähnten potenziellen Verlierer der Reform.
Klassenbester nicht immer auch Klassenliebster
Wenden wir uns den Kriterien der Hochrangigen Gruppe zu. Es wird der Generalversammlung bei der Wahl von Mitgliedern für ständige bzw. längerfristige Sitze ans Herz gelegt, "denjenigen Staaten den Vorzug" zu "geben", "die in ihrer Region entweder zu den drei größten Beitragszahlern zum ordentlichen Haushalt, zu den drei größten freiwilligen Beitragszahlern oder zu den drei größten truppenstellenden Staaten für Friedenssicherungsmissionen der Vereinten Nationen gehören".[11] Drei Mal Bingo! Wird man im Auswärtigen Amt gerufen haben. Außerdem honoriert die Gruppe "diplomatische Aktivitäten zur Unterstützung der Ziele und der Mandate der Vereinten Nationen".[12] Hier hat sich Deutschland gerade 2004 hinsichtlich des Sudans stark ins Zeug gelegt, Konferenzen und Reisekosten bezahlt, der von der UN beauftragten Afrikanischen Union militärische Unterstützung angeboten.
Als weiteres Kriterium verlangt die Gruppe von Kandidaten aus entwickelten Ländern "die Erreichung beziehungsweise erhebliche Fortschritte bei der Erreichung des international vereinbarten Zielwerts von 0,7% des BSP für öffentliche Entwicklungshilfe".[13] Auch wenn die Bundesregierung hier leider passen muss, erfüllt sie doch die anderen Kriterien mit Bravour. Andere Anwärter sind bei der Entwicklungshilfe nicht unbedingt besser, sodass nach diesen Kriterien zweifelsfrei Japan und Deutschland die aussichtsreichsten Kandidaten aus den entwickelten Ländern sind. Eventuell müsste halt der deutsche Entwicklungshilfeetat noch ein wenig angehoben werden.
Von Sitzen, die rotierend besetzt werden, oder gemeinsamen Sitzen einzelner Staatengruppen (z.B. der EU) ist im Bericht der Hochrangigen Gruppe nicht die Rede. Solche Reformen hätten exakt die gleiche formale Hürde zu überwinden wie die Erweiterung des Sicherheitsrats. Beide Male ginge es um eine Änderung der UN-Charta. Nationale Egoismen haben jedoch verhindert, dass solche friedens- und demokratieförderlichen Vorschläge in ein ernsthaftes Stadium gelangen konnten. Das Problem ist nicht, dass Staaten sich Sitze nicht teilen könnten, sondern die einflussreichen Staaten wollen dies einfach nicht. Deutschland hätte z.B. in den letzten sechs Jahren die Möglichkeit gehabt, sich mit anderen EU-Staaten wie Polen, Italien, Spanien oder auch kleinen Staaten auf einen rotierenden Sitz zu verständigen, auch ohne den französischen und britischen Sitz anzutasten. Stattdessen hat sich die Bundesregierung für andere Allianzen entschieden.
Von den sechs neu vorgesehenen ständigen Sitzen soll einer an Europa fallen (Deutschland), einer an Amerika (Brasilien), zwei an Asien (Japan und Indien) und zwei an Afrika. Die ersten vier haben wie erwähnt eine Allianz gebildet. Sinn ist es, ein Gesamtpaket zu schnüren und idealerweise Einzelabstimmungen über einzelne Kandidaten zu verhindern. Formal wäre das über eine Änderung der UN-Charta möglich. Man würde einfach einen Satz einfügen, der die sechs neuen Länder aufzählt, so wie das zur Zeit in Artikel 23 der Charta für die fünf Veto-Mächte geschieht. Dann würde über alle auf einmal abgestimmt. Wer eigentlich mit Deutschland Probleme hätte, aber die anderen fünf und die Gesamtreform unterstützen möchte, würde die Kröte dann schon schlucken.
Gunst der Amerikaner nicht ohne imperiale Gegenleistungen
Soweit ist die Sache also gut eingefädelt. Nun könnte es für die deutschen Ambitionen nur noch zwei Schwierigkeiten geben. Erstens könnte das gesamte Reformpaket scheitern, indem es gar nicht erst zur Abstimmung gelangt. Das könnte passieren, wenn die US-Kampagne gegen Kofi Annan in Fahrt bleibt. Offiziell versucht der US-Kongress Annan den Korruptionsskandal in Zusammenhang mit dem "Öl-für-Lebensmittel"-Programm für die Zivilbevölkerung des Irak anzuhängen; dieses Unterfangen ist wegen der mutmaßlichen Verstrickung von Annans Sohn sehr aussichtsreich. Eigentlich ist man in Washington natürlich wegen der leisen Kritik Annans am US-Angriffskrieg gegen den Irak verstimmt, denn Korruption ist für mancherlei US-Firmen oder staatliche Stellen in Zusammenhang mit dem Irak ein hochgeschätztes Betätigungsfeld. In der Frankfurter Allgemeinen raunt man schon: "Wie soll eine Reform der UN vorankommen, wenn Washington diese nicht unter einem Generalsekretär Annan in Gang gebracht oder gar vollendet sehen will, heißt es in New York."[14] Dass es dann die nächsten Jahre keinen Fortschritt bezüglich des deutschen ständigen Sitzes gäbe, wäre gewissermaßen ein Kollateralschaden.
Nehmen wir jedoch einmal an, es ginge alles seinen Gang, und die US-PolitikerInnen würden sich wieder mit Annan vertragen. Nächster Schritt wäre dann ein für März 2005 angekündigter Bericht des Generalsekretärs zum Thema. Im Herbst könnte die Generalversammlung über eine neue UN-Charta abstimmen. Es gäbe eine Zwei-Drittel-Mehrheit und der Ratifizierungsprozess begänne. Hier wären die Ratifizierungen der fünf Veto-Mächte die letzte Hürde: Russland, Frankreich und Britannien haben Zustimmung signalisiert. China weiß die deutschen Bemühungen um die Aufhebung des EU-Waffenembargos zu würdigen. Blieben die USA. Diese halten sich in letzter Zeit bedeckt. Zumindest werden sie sich einen hohen Preis bezahlen lassen, zum Beispiel könnten sie einen Einsatz deutscher Truppen im Irak oder die deutsche Teilnahme an einem Angriffskrieg gegen den Iran (inklusive der Opferung der deutscher Wirtschaftsinteressen in diesem Land) verlangen. Und man sollte nicht übersehen, dass die USA den Ratifizierungsprozess nach Gutdünken in die Länge ziehen können. Übung darin haben sie jedenfalls.
Für einen deutschen Sitz im Sicherheitsrat bedarf es also zweier Zustimmungen: der Mehrheit der Staatengemeinschaft und der Mehrheit der US-Politikelite. Beide sind nicht generell unrealistisch, aber vermutlich ist ein hoher Preis zu entrichten. Aber es könnte tatsächlich passieren, dass pünktlich zur nächsten Bundestagswahl der ständige Sitz im Sicherheitsrat unter Dach und Fach ist.
Anmerkungen:
- Abgedruckt in: Blätter für deutsche und internationale Politik 9/93, S. 1144
- Volker Rittberger / Martin Mogler: Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ständige Mitgliedschaft Deutschlands, 1998, S. 12; vgl. auch SZ 4.2.94, S. 2
- Koalitionsvertrag, abgedruckt in: Blätter für deutsche und internationale Politik 12/98, S. 1549
- Interview mit Stuttgarter Zeitung, 27.10.2003
- Rede J. Fischer am 23.9.04 in New York, Quelle: Homepage des Auswärtigen Amtes. Auch verfügbar unter: www.uni-kassel.de/fb10/frieden
- Abgedruckt in: Blätter für deutsche und internationale Politik 7/03, Ziffer 45, S. 890
- http://www.bundesregierung.de/artikel-, 413.718482/Staendiger-Sitz-fuer-Deutschla.htm
- Der Bericht "Eine sichere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung" liegt in deutscher Übersetzung auf der Homepage der Vereinten Nationen vor; abrufbar auch über: www.uni-kassel.de/fb10/frieden
- Bericht, Ziffer 256, S. 78
- Bericht, Ziffer 246, S. 75
- Bericht, Ziffer 254, S. 77
- Bericht, Ziffer 249a, S. 76
- ebenda
- Matthias Rüb: In Washington gilt Kofi Annan als der große Verlierer, in: FAZ 10.12.2004
* Dieser Beitrag erschien im Januar-Heft der Zeitschrift "Sozialismus". Mit Dank an den Autor für die Dokumentation auf unserer Website.
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