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30 Jahre KSZE/OSZE

Der Glanz der Schlussakte von Helsinki ist Geschichte - Heute führt die OSZE ein Schattendasein

Im Folgenden dokumentieren wir zwei sehr interessante Artikel, die sich mit einem hier zu Lande wenig beachteten Geburtstag befassen: Der Unterzeichnung der Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki am 1. August 1975. Die Autoren, die hier zu Wort kommen, waren Experten auf ihrem Gebiet und kamen zudem "von der anderen Seite": Hans Voß war damals Vertreter der DDR bei der KSZE, Siegfried Bock leitete seit 1972 die DDR-Delegation bei den KSZE-Verhandlungen.

Die OSZE wurde aufs Nebengleis geschoben

Von Hans Voß*

Am 1. August 1975 wurde die Schlussakte von Helsinki unterzeichnet, mit der die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) zu einer Institution wurde. Der Jahrestag bietet Gelegenheit, Rückschau auf die Entwicklung der KSZE zu halten und zugleich den gegenwärtigen Zustand ihrer Fortsetzung, der OSZE, zu bewerten.

Die KSZE entstand in der Zeit der Ost-West-Konfrontation, in einer Phase, in der den Staaten des Ostens und des Westens aus unterschiedlichen Gründen an einem Abbau der Spannungen und an neuen Formen des geregelten Nebeneinanders gelegen war. Nach allgemeinem Verständnis sollte die KSZE dazu beitragen, die Zusammenarbeit der Staaten unterschiedlicher Systeme in friedliche Bahnen zu lenken. Prinzipielle Gegensätze wurden als Ausgangspunkt dafür akzeptiert.

Diese Aufgabe hat die KSZE im Großen und Ganzen erfüllt. Sie war anerkanntes Forum eines ständigen Ost-West-Dialogs, und das auch in Zeiten sich zuspitzender Spannungen. Sie schuf den Rahmen, damit die Teilnehmerstaaten Vereinbarungen der Zusammenarbeit auf verschiedenen Gebieten abschließen konnten. Das alles trug dazu bei, das internationale Klima günstig zu beeinflussen.

Die KSZE spielte auch eine nicht zu unterschätzende Rolle bei der Aufdeckung von Defiziten in Sachen Demokratie und Menschenrechte in der UdSSR und den mit ihr verbündeten Staaten. Manche stellen das als den eigentlichen Erfolg der KSZE heraus. Man spricht davon, dass die KSZE den Niedergang des realsozialistischen Experiments einleitete, ja möglicherweise sogar verursachte.

Diese Sicht der Dinge ist oberflächlich und undifferenziert. Nochmals sei betont, dass die KSZE in einer historisch bedeutsamen Periode einen wichtigen Beitrag zur Ost-West-Entspannung und zur Entkrampfung der gegenseitigen Beziehungen leistete. Bei der Schlussakte von Helsinki handelte es sich zudem um einen Kompromiss, der beiden Seiten die Hoffnung ließ, in der neuen Phase der Ost-West-Konfrontation die Nase vorne haben zu können. Ob die KSZE zur langfristigen Verfestigung des Status quo auf dem Kontinent führen würde (wie es der Osten erhoffte) oder ob sie sich als Element der Veränderungen erweisen würde (wie es der Westen erwartete), musste sich erst noch zeigen.

Die Staaten des Warschauer Vertrages jedenfalls fühlten sich 1975 keineswegs als potenzielle Verlierer. Sie konstatierten, dass nunmehr der politisch-territoriale Besitzstand ihrer Länder anerkannt und dauerhaft gesichert worden war. Die Staaten des Westens betrachteten die Schlussakte von Helsinki als Instrument, mit dem langfristige Veränderungen in den osteuropäischen Staaten durchgesetzt werden könnten. Doch der Ausgang des Rennens war offen.

Auch im Westen gab es Zweifel, ob sich die eigenen Vorstellungen durchsetzen lassen würden. So zog die CDU/CSU-Opposition in der Bundesrepublik leidenschaftlich gegen die Schlussakte zu Felde. Sie befürchtete, dass der Westen durch eine Anerkennung des Status quo endgültig die Einheit Deutschlands verspielt habe. Dieser Meinung schlossen sich auch Bürgerrechtler verschiedener Staaten, darunter der DDR, an.

Zunächst schien tatsächlich die Sicht der östlichen Staatengruppe zu obsiegen. Sie verwahrte sich – und das durchaus mit Erfolg – gegen alle Versuche, die innere Ordnung ihrer Länder auf den Prüfstand zu stellen. Das hatte zur Folge, dass das Schicksal der KSZE mehr als einmal auf dem Spiel stand. Insbesondere die USA drohten wiederholt, aus der Konferenz auszusteigen. Die Lage veränderte sich erst mit der neuen Politik in der UdSSR unter Michail Gorbatschow. Jetzt erst wurde die KSZE zum unumstrittenen Bezugspunkt und Ansprechpartner einer breiten Öffentlichkeit, zum wichtigen Instrument eines sich anbahnenden Wandels in Europa.

Mit der politischen Wende 1989/ 90 in Europa änderte sich der Charakter der KSZE grundlegend. Die Charta von Paris aus dem Jahre 1990 stellte dafür die Weichen. Aus einem Instrument der Kooperation und Einflussnahme unter den Bedingungen der Konfrontation sollte die KSZE nunmehr zu einem Forum des Zusammenwirkens weitgehend gleichgesinnter Staaten werden. In dieser Zeit fehlte es nicht an hochfliegenden Plänen, die KSZE zum Kern eines gesamteuropäischen Sicherheitssystems auszugestalten.

Doch haben sich diese Vorstellungen rasch verflüchtigt. Trotz der Umbenennung in OSZE (engl. OSCE) und deren Anerkennung als Regionalorganisation der UNO, trotz der Verabschiedung zahlreicher Dokumente mit hohem moralischen Standard wurde die Organisation immer stärker an den Rand des Geschehens gedrängt. Auf sicherheitspolitischem Gebiet übernahm die NATO das Kommando.

Der OSZE verblieb die Funktion einer Hilfskraft, etwa zum Zwecke der Nachsorge. Eine Reihe von so genannten Vorortmissionen sind dazu im Einsatz. Dieser Trend wird noch verstärkt, weil die EU ihre Mitgliederzahl erweitert und selbst Aufgaben der Konfliktverhütung an sich zieht. Welche Rolle die OSZE in den Augen der USA-Regierung angesichts der Washingtoner Absage an den Multilateralismus spielt, kann man sich ausrechnen.

An dieser Entwicklung änderte auch die Verabschiedung einer Europäischen Sicherheitscharta auf dem OSZE-Gipfel 1999 in Istanbul nichts. Die Charta erweiterte nicht nur keineswegs den Handlungsspielraum der OSZE; sie schrieb im Gegenteil die Begrenzungen fest, die der Organisation inzwischen auferlegt worden sind. Auch wenn auf dem letzten Außenministertreffen der OSZE im Dezember des vergangenen Jahres ein Gremium aus sieben hochrangigen Persönlichkeiten eingesetzt wurde, das im Laufe dieses Jahres Vorschläge zur Stärkung der Effektivität der OSZE vorlegen soll – übertriebene Erwartungen sollte man nicht hegen. Sicher sind Überlegungen über die Verbesserung von Abläufen, Entscheidungslinien, die Ausbildung von Kadern und Ähnliches denkbar. Aber eine Veränderung der Stellung der OSZE in der europäischen Sicherheitslandschaft ist nicht zu erwarten. Sie setzt einen entsprechenden politischen Willen von Regierungen voraus. Und der ist nicht gegeben.

* Der Autor war 1986 – 1990 Vertreter der DDR bei der KSZE
Der Beitrag wurde im "Neuen Deutschland" am 1. August 2005 veröffentlicht.

Quelle: Homepage des Verbands für Internationale Politik und Völkerrecht e. V.: www.vip-ev.de

"Teilnahme war ein Wert an sich"

Gespräch mit Siegfried Bock** über die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, die Schlußakte von Helsinki vom 1. August 1975 und der Umgang mit ihr in Ost und West

Frage: Am 1. August 1975 wurde 30 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges in Helsinki die Schlußakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) von 35 Staats- und Regierungschefs unterzeichnet. Welche Bedeutung hat dieser Tag für Sie in der Rückschau?

Siegfried Bock: Dieser Tag stellte für Europa eine Zäsur dar. Seit 1945 hatte es nicht nur in Europa – nehmen Sie nur die beiden deutschen Staaten und Westberlin – eine Vielzahl von Krisen gegeben, die oft an den Rand einer militärischen Auseinandersetzung zwischen den USA und der Sowjetunion führten. Am gefährlichsten war aber wohl die Kubakrise von 1962, als die Welt kurz vor einem Nuklearkrieg stand. Damals wurde klar, daß bei unbegrenzter Fortsetzung des Kalten Krieges eine Situation eintreten könnte, die nicht mehr beherrschbar war.
Hinzu kam, daß sich seit dem Zweiten Weltkrieg die geopolitische Lage in der Welt stark verändert hatte. Anfang der 70er Jahre ging es darum, eine historische Entwicklung aufzuarbeiten und juristisch festzuschreiben. Letzteres entsprach vor allem den Interessen der Staaten des Warschauer Vertrages einschließlich der DDR. Mitte der 50er Jahre hatte die Sowjetunion, damals noch Außenminister Wjatscheslaw Molotow, bereits einen Vorschlag für ein System der kollektiven Sicherheit in Europa gemacht. Diese Idee ließ sich damals jedoch nicht durchsetzen. Wir, d. h. die Staaten des Warschauer Vertrages, haben diese Idee 1966 wieder aufgegriffen und sie ausgestaltet. Die Initiative für eine Sicherheitskonferenz ging also eindeutig immer wieder vom Warschauer Vertrag aus.
Für den Westen warf eine europäische Sicherheitskonferenz viele Probleme auf. Die USA sahen die Gefahr, daß ihr Einfluß in Europa zurückgedrängt werden könnte, wenn sich die europäischen Staaten verständigten und aufeinander zugingen. Ohne die USA wollten aber die Westeuropäer nicht teilnehmen. Es ging zunächst also darum, die USA für eine Teilnahme zu gewinnen. Daß sie schließlich darauf eingingen, hängt mit ihren Großmachtinteressen gegenüber der Sowjetunion zusammen. Da die Sowjetunion und auch einige NATO-Verbündete der USA eine solche Konferenz wünschten, verweigerte sich Washington nicht, blieb aber bis zum Schluß distanziert. Der Sowjetunion wiederum war es recht, daß sie in Europa weniger gebunden war, daß stabile Verhältnisse einkehrten – nicht zuletzt im Hinblick auf die Spannungen mit China.
Für uns war der Einstieg möglich, weil – wie die Diplomaten sagen – »ein Zeitfenster offenstand«. Wenn ich heute zurückschaue, denke ich, daß es dieses Fenster nur von Ende der 60er Jahre bis 1975 gab. Wäre die Konferenz bis dahin nicht zustande gekommen, wäre sie kaum noch möglich gewesen.

F: Woran lag das?

Bis Mitte der 60er Jahre gab es Schwierigkeiten, in erster Linie auf westlicher Seite. Die Bedenken lagen vor allem darin, daß die östlichen Staaten besondere Nutznießer einer solchen Konferenz sein könnten, daß der Status quo festgeschrieben werden sollte, den der Westen so nicht billigte. Und nach 1975 hatten die sozialistischen Länder zunehmend Probleme, u. a. ökonomische, die es von unserer Seite her schwer gemacht hätten, in solche Verhandlungen einzutreten. Da galt die alte Regel: Wer innenpolitische Schwierigkeiten hat, verliert an außenpolitischem Spielraum. Insofern war der Zeitpunkt sehr geeignet, auch im Hinblick auf die Hoffnung, daß die Konferenz nicht im Sande verläuft, wie so vieles in der internationalen Politik.

F: Ursprünglich strebte die Sowjetunion einen Friedensvertrag für einen deutschen Staat an, der in ein europäisches Sicherheitssystem eingebunden sein sollte. Das kam nicht zustande. In dem Buch »Außenpolitik im Rückspiegel« schreiben Sie, daß Ursachen dafür auch im Osten lagen. So erwähnen Sie Vorbehalte des sowjetischen »militärisch-industriellen Komplexes«. Was hatte es damit auf sich?

In erster Linie scheiterten diese Pläne am Westen. Dort ging man davon aus, daß ein solch großes Forum für die Lösung der deutschen Frage ungeeignet sei. Das »neue« Deutschland wäre mit einer politischen, materiellen und moralischen Belastung entstanden, die man vermeiden wollte. Im Osten gab es gegen das kollektive Sicherheitssystem bzw. die Konferenz nicht so weitreichende Vorbehalte. Das Verhalten der sowjetischen Militärs ist natürlich eine komplizierte Frage. Dort fürchtete man schon, daß die Verteidigungsfähigkeit beeinträchtigt werden könnte. Ich habe das insbesondere bei den KSZE-Verhandlungen 1972 und 1973 erlebt. Die DDR war damals bereit, konkrete Schritte bei den sogenannten vertrauensbildenden Maßnahmen auf militärischem Gebiet zu gehen, bei denen die sowjetische Seite sehr zurückhaltend agierte. Da wurde ihre Sorge ganz deutlich, daß es sich dabei um Spionage handeln könnte. Das war aber bei den US-Militärs ganz ähnlich.

F: Zum Verhältnis von Militär und Diplomatie: War das Erreichen des militärischen Gleichgewichts zwischen Sowjetunion und USA Ende der 60er, Anfang der 70er Jahre Voraussetzung für die Entspannungspolitik?

Ja, das sehe ich so. Es klingt vielleicht ein bißchen zynisch, aber das militärische Patt war eine Grundlage für Stabilität und Sicherheit. Ich bin der Auffassung, daß dieses Patt erreicht war, als beide Seiten über Atomwaffen verfügten. Was dann an Rüstungswettlauf kam, war von dem Ziel diktiert, doch noch die Nase ein klein wenig nach vorn zu bekommen. Das war aber nicht mehr entscheidend. Es gab das »Gleichgewicht des Schreckens«, d. h. wer zuerst schießt, stirbt als zweiter.

F: Vor diesem Hintergrund begannen also die praktischen Vorbereitungen für die Unterzeichnung der Schlußakte in Helsinki. Gab es ein spezifisches Ziel der DDR in den Verhandlungen?

Wir sahen in erster Linie darin eine Möglichkeit, die vollständige völkerrechtliche Anerkennung unseres Staates mit den sich daraus ergebenden Konsequenzen zu erreichen. Nach partieller internationaler Isolation und Hallsteindoktrin war unser Interesse verständlich. Unsere gleichberechtigte Teilnahme an der Konferenz – das war schon ein Wert an sich. Zu diesem Zeitpunkt, 1972, wurde das von den anderen 34 Verhandlungspartnern nicht in Zweifel gezogen. Ein zweites Element war die Konzentration auf Sicherheitsprobleme. Wichtig für uns waren aufgrund unserer besonderen »deutschen« Situation solche Fragen wie die Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten und die »Unabänderlichkeit« der Grenzen.

F: Bei diesem Thema kam es zu einem Konflikt, der am Tisch von Erich Honecker ausgetragen wurde. Was war passiert?

Die Bundesrepublik war bestrebt, die Frage nach der »Unabänderlichkeit« der Grenzen in der Diskussion zu halten. Es hat zwar in Bonn niemand an die Wiedervereinigung als auf der Tagesordnung stehend gedacht, aber man wollte alle Wege offenhalten. Es reduzierte sich schließlich auf die Formulierung der Unverletzlichkeit der Grenzen und – das war ein ganz wesentliches Zugeständnis an die Interessenlage der Bundesrepublik – auf die Möglichkeit von Grenzänderungen unter bestimmten Bedingungen: nur mit friedlichen Mitteln, im Rahmen des Völkerrechts und im gegenseitigen Einvernehmen. Dem stimmte die Sowjetunion zu, die unter Zeitdruck stand. Man wollte die Verhandlungen bis zum bevorstehenden KPdSU-Parteitag 1976 abgeschlossen haben. Als das Telegramm mit meiner Mitteilung über diese Formulierungen in Berlin eintraf, zitierte Hermann Axen, der im Politbüro der SED für Außenpolitik zuständig war, zwei Kollegen aus meiner Abteilung im Außenministerium zu sich und erklärte, Bock habe seine Befugnisse überschritten, obwohl ich in Genf noch gar nicht zugestimmt hatte. Axen sprach, so wird es geschildert, mit Erich Honecker darüber und verlangte von ihm: »Du mußt sofort den Genossen Breshnew anrufen!« Honecker ließ sich erklären, worum es ging, es gab eine Auseinandersetzung, meine Kollegen waren dabei. Axen forderte eine Pause in Genf, aber Honecker wollte keine Verzögerung. Am Ende wurde Moskau nicht angerufen, und ich erhielt grünes Licht, der Formulierung zuzustimmen. Die Sowjetunion hatte sich selbst unter Zeitdruck gesetzt, und das war aus meiner Sicht ein Manko.

F: Zwischen Helmut Schmidt und Gerald Ford am 1. August in Helsinki zu sitzen war wichtiger als die »Unabänderlichkeit« der Grenzen?

Sicher. Das spielte schon eine Rolle. Schließlich war es der erste große internationale Auftritt eines DDR-Repräsentanten. Es gab da schon ein gewisses Interesse, was menschlich auch verständlich ist.

F: Zurück zu den Verhandlungen. Ein wesentliches Ergebnis der KSZE war, daß die Menschenrechte als völkerrechtlich gleichwertiges Prinzip neben der Souveränität und dem Gewaltverzicht akzeptiert wurden. War das ein Sieg des Westens?

Der Osten ging immer davon aus, daß die Sicherheit in Europa entscheidend ist, alles andere werde sich ergeben, wenn die damit verbundenen Fragen geregelt sind.

F: Die Staaten des Warschauer Vertrags hatten in bezug auf die Menschenrechte kein eigenes Interesse?

Kein tragendes eigenes Interesse. Der Westen wußte natürlich, daß es sich bei der KSZE um das Kettenglied eines ganzen Vertragssystems handelte. Dazu gehörten die Verträge zwischen der BRD und der Sowjetunion bzw. Polen, das Westberlin-Abkommen, der Grundlagenvertrag zwischen der DDR und der BRD, später die Aufnahme beider deutscher Staaten in die UNO. Der Westen hat sich auf der Konferenz erst langsam an die humanitären Fragen herangetastet und die darin liegenden Chancen erkannt, bekam aber damit schließlich einen Fuß in die Tür. Henry Kissinger, der seit 1973 US-Außenminister war, äußerte sich immer sehr distanziert über die KSZE. Von ihm ist überliefert, er wolle die Schlußakte erst lesen, wenn 14 Tage nach Konferenzende noch jemand von ihr spräche.

F: Wenn der Westen einen Fuß in die Tür bekam: War Helsinki auch ein Markstein der Strategie, die Egon Bahr »Wandel durch Annäherung« genannt hatte, einer »Konterrevolution auf Filzlatschen, wie DDR-Außenminister Otto Winzer sie bezeichnete?

Die Sprengkraft dieser Problematik spielte in den Verhandlungen keine Rolle. Sie war in den Hintergrundüberlegungen natürlich präsent. Wir haben lange über Feinheiten in den Formulierungen gerungen, aber nicht berücksichtigt, daß Formulierungen allein, mögen sie noch so ausgewogen sein – etwa statt »Freizügigkeit« der Begriff »freiere Bewegung« –, zwar unsere Interessenlage besser zum Ausdruck brachten, aber wenig Einfluß auf die weitere Entwicklung hatten. Wir hatten die normative Kraft des Faktischen, die aus der Schlußakte resultierte, unterschätzt.
Man muß noch eines sehen: Als die Konferenz zu Ende war, ist keine Seite aus Helsinki mit dem Gefühl abgereist, zu den Verlierern zu gehören. Es herrschte eher die Empfindung vor: Jetzt haben wir es geschafft. Aber beide Seiten wußten nicht so richtig, wie sie die Schlußakte nunmehr handhaben sollten. Dann jedoch begann der Westen, mit diesem Vertragsdokument zu arbeiten.

F: Heißt das, der Osten war zufrieden, den Status quo völkerrechtlich fixiert zu haben, und kümmerte sich um die politische Dimension des Dokuments nicht weiter?

Ja, so würde ich die Situation beschreiben. Das Ergebnis war, daß wir z. B. bei den Folgekonferenzen der KSZE immer stärker in die Defensive gerieten – auch im Innern der sozialistischen Länder. Bereits für 1977 war eine solche Konferenz vorgesehen, und ich habe mich immer gefragt: 1975 hatte man 30 Jahre historischer Entwicklung aufgearbeitet, was will man in den zwei Jahren eigentlich erreichen? Selbst guten Willen vorausgesetzt, ein solch komplexes Dokument wie die Schlußakte läßt sich in zwei Jahren nicht umsetzen.

F: Ganz knapp formuliert: Markiert der 1. August 1975 auch den Anfang vom Ende der sozialistischen Länder?

Wenn ich heute zurückschaue, muß ich sagen, daß sich das nicht ganz von der Hand weisen läßt. Die sozialistischen Länder hätten in die Offensive gehen können, aber es fehlte die Bereitschaft dazu. Als ich nach Konferenzabschluß zur Berichterstattung im Politbüro der SED war, kam Joachim Herrmann im Vorzimmer auf mich zu und beglückwünschte mich. Nicht etwa zu der Schlußakte oder dem Ergebnis der Verhandlungen, sondern zu einem Interview, das ich kurz zuvor dem Spiegel gegeben hatte. Die Einstellung war: Weitermachen wie bisher. Und das ging nicht. Das Jahr 1975 stellte auch in dieser Hinsicht eine Zäsur dar. Es war ein Zeitpunkt, an dem man sich auch innenpolitisch für Veränderungen hätte entscheiden müssen.

F: 30 Jahre nach Helsinki ist Krieg wieder fester Bestandteil internationaler Politik und der deutschen Außenpolitik. Der frühere Staatssekretär im Verteidigungsministerium und CDU-Bundestagsabgeordnete Willy Wimmer erklärte neulich: Das Modell KSZE habe bis 1990 gut funktioniert, und es hätten Chancen bestanden, danach z. B. China in ein ähnliches Sicherheitssystem einzubeziehen. Aber es hätte ja die »neue Weltordnung ausgekegelt« werden müssen, und die Chance sei vertan worden. Wie aktuell ist Helsinki?

Das hängt von der Situation in der jeweiligen Region der Welt ab. Seinerzeit gingen die Teilnehmer der KSZE mit der Einstellung in die Verhandlungen, daß – was den territorialen Status betrifft – alles so bleibt, wie es ist. Ich sehe nicht, wo das gegenwärtig der Fall sein könnte. Ich finde es bedauerlich, daß man 1990 und danach wenig Rücksicht auf den Geist der KSZE genommen hat. Ein Beispiel sind die Zwei-plus-vier-Verhandlungen zur deutschen Einheit, zu denen man nicht einmal Polen und die Tschechoslowakei zuließ. Ich glaube, es wäre für die nachfolgende Entwicklung besser gewesen, wenn man die Methoden der Sicherheitskonferenz in diesem Prozeß berücksichtigt und die Lösung der deutschen Frage stärker in den Rahmen der europäischen Sicherheit eingepaßt hätte.
Um 1970 herum war eine solche Konferenz nur in Europa möglich. Ich kann mir aber vorstellen, daß in zehn oder zwanzig Jahren zum Beispiel im Nahen Osten eine ähnliche Konferenz zustande kommen könnte. Insofern ist Helsinki ein Modell, das in der Weltgeschichte noch eine Rolle spielen kann. Für Europa wäre aber bereits heute ein stärkeres Besinnen auf Inhalt und Geist der KSZE hilfreich.

** Prof. Dr. Siegfried Bock (geb. 1926) arbeitete seit 1951 im Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten der DDR, leitete von 1967 bis 1977 dessen Grundsatzabteilung und seit 1972 die DDR-Delegation bei den KSZE-Verhandlungen. 1977 bis 1984 war er Botschafter in Rumänien, 1988 bis 1990 in Belgrad. Seit 1993 ist er Präsident des Verbandes für Internationale Politik und Völkerrecht e. V. (VIP).
Das Interview erschien am 31. Juli 2005 in der "jungen Welt"

Quelle: Homepage des Verbands für Internationale Politik und Völkerrecht e. V.: www.vip-ev.de


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