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Wohin treibt die Nahostpolitik der Europäischen Union?
Von Peter Strutynski *
2006 war bestimmt eines der dramatischsten Jahre in der ohnehin sehr dramatischen Entwicklung im Nahen und Mittleren Osten. Großen Anteil daran hatten einmal die Zuspitzung des israelisch-palästinensischen Konflikts und zum anderen der israelische Krieg gegen Libanon. Die sich gleichzeitig verschärfende Rhetorik im Streit um das iranische Atomprogramm trug das ihre dazu bei, die Situation weiter aufzuheizen. In alle drei Konfliktgeschehen ist die Europäische Union mit unterschiedlicher Intensität involviert, gehört doch der Nahe Osten zu den Regionen, die wegen ihrer geografischen Nähe, ihrer strategischen Bedeutung für die Energieversorgung, ihrer anhaltenden Gewaltstruktur und – vielleicht auch – wegen der besonderen Beziehungen einzelner EU-Staaten zu Israel (dies gilt vor allem für die Bundesrepublik Deutschland) für Europa von großer Bedeutung ist. Die gegenwärtige Ratspräsidentschaft, die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, hat dies bei ihrer Antrittsrede im Europäischen Parlament am 17. Januar 2007 in Straßburg auf ihre Weise betont:
„Im Nahen Osten muss die Europäische Union den Friedensprozess gemeinsam mit den Vereinigten Staaten von Amerika, der UNO und Russland vorantreiben. Kurz gesagt, das sogenannte Nahost-Quartett ist gefordert. Voraussetzung für mögliche Fortschritte aber ist eine geschlossene Haltung der Europäischen Union, um Frieden, Stabilität und nachhaltige Entwicklung im Nahen Osten zu erzielen. Dies gilt genauso für den Umgang mit dem Nuklearprogramm des Iran.“ (Merkel 2007). Der folgende Beitrag fragt nach der Kohärenz und Reichweite der EU-Außen- und Sicherheitspolitik in Bezug auf eine der konfliktreichsten Regionen der Welt, konzentriert sich hierbei aber auf den israelisch-palästinensischen Kernkonflikt sowie auf den israelisch-libanesischen Konflikt.
Die EU: Vom Zuschauer zum Akteur
Der Nahostkonflikt war vor der Entwicklung einer eigenständigen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, also bis zum Vertrag von Maastricht 1992, überwiegend eine Angelegenheit der Mitgliedstaaten. Zwar war schon die 1970 ins Leben gerufene Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), eine informelle Vorläuferin der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU, mit dem Nahost-Konflikt befasst gewesen, und der Europäische Rat erklärte 1980 in Venedig, dass für eine umfassende Lösung des israelisch-arabischen Konflikts das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes anzuerkennen und die PLO an einem Verhandlungsprozess zu beteiligen sei - zwei Jahrzehnte hindurch begnügte sich die EU aber mit der „Rolle eines Zaungastes“ in der nahostpolitischen Diplomatie (Johannsen 2004, S. 161). Es waren die Mitgliedstaaten, die sich des israelisch-palästinensischen Konflikts auf unterschiedliche Weise angenommen haben, wobei die Bandbreite von einer bedingungslosen Unterstützung der israelischen Politik (z.B. Deutschland, hier: die alte BRD) bis zu einer zwischen den Konfliktparteien vermittelnden und die palästinensischen Interessen stärker berücksichtigenden Politik (z.B. Österreich in den 70er und 80er Jahren, Frankreich v.a. in den 90er Jahren, siehe Coghe 2001) reichte.
Doch auch in den 90er Jahren änderte sich die europäische Zurückhaltung noch nicht grundlegend. Der Oslo-Prozess war formal Angelegenheit der Konfliktparteien selbst, stand aber unter der exklusiven, wenn auch unsichtbaren Schirmherrschaft der Vereinigten Staaten. Diese Patronage wurde sichtbar in den Camp-David-Verhandlungen, die der damalige US-Präsident Bill Clinton zu seinem persönlich Anliegen gemacht hatte. Oslo und Camp David waren zwar von keinem Erfolg gekrönt, hatten aber einen Grundbestand weithin akzeptierter Prinzipien geschaffen, hinter den fortan kaum zurück gegangen werden kann. „Der Prozess veränderte das psychologische Umfeld, initiierte eine bescheidene Entdämonisierung auf beiden Seiten und schuf die politisch-legalen Normen, im Ergebnis ein akzeptiertes Vokabular, um die israelisch-palästinensischen Beziehungen zu diskutieren.“ (CAP 2002) Ein wichtiger Ertrag des Oslo-Prozesses war zweifellos die Anerkennung des Prinzips „Land für Frieden“, auf dessen Grundlage 1994 immerhin ein Friedensvertrag zwischen Israel und Jordanien ausgehandelt werden konnte. Auch hierbei vermittelte wieder der US-Präsident. Eine weiteres Ergebnis war die nicht offizielle, aber doch implizite Anerkennung einer Zwei-Staaten-Lösung. Hinzu kommt drittens das Erreichen einer – wenn auch sehr beschränkten – Selbstverwaltung bestimmter palästinensischer Gebiete.
Die Europäische Union hat in den verschiedenen Phasen des Oslo-Prozesses keine politische Rolle gespielt. Sie beschränkte sich auf die finanzielle und ökonomische Unterstützung der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) mit dem Ziel, die Infrastruktur in den besetzten Gebieten zu verbessern und palästinensische politische Institutionen aufzubauen. Die EU und ihre Mitgliedstaaten waren von 1993 bis 2000 der größte Geber finanzieller Hilfe für die palästinensischen Gebiete. Mehr als die Hälfte der internationalen Unterstützung kam aus der EU; allein von 1994 bis 1998 waren das rund 1,5 Mrd. Euro Direkthilfe für die PA. Zusätzlich steuerte die EU 505 Mio. Euro zur Budgethilfe von UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) bei (Asseburg 2003, S. 8). Diese Politik beruhte auf der falschen Vorstellung, der Oslo-Prozess habe den entscheidenden Durchbruch auf dem Weg zu einer stabilen Friedenslösung im Nahen Osten gebracht und es käme jetzt nur noch darauf an, die bestehende wirtschaftliche und institutionelle Asymmetrie zwischen Israel und der PA zu verringern. In den „Schlussfolgerungen des Rates“ vom März 1999 wird davon ausgegangen, dass es möglich sei, den Oslo-Prozess „innerhalb eines Jahres“ zu einem guten Ende zu bringen. Der Rat erinnerte – ähnlich wie schon 19 Jahre zuvor auf dem Gipfel von Venedig) an das „Recht der Palästinenser auf Selbstbestimmung einschließlich der Option für einen Staat“ und sah der „baldigen Verwirklichung dieses Rechtes erwartungsvoll entgegen“. Weder war in dem Dokument deutlich gemacht geworden, worauf sich dieser Optimismus gründete, noch konnte die EU einen eigenen politischen Beitrag hierzu liefern. Stattdessen wird in der Ratserklärung – und wurde danach in fast allen folgenden Ratserklärungen – das eigentliche Ziel der EU-Nahostpolitik darin gesehen, die Zweistaatlichkeit herzustellen und über diesen Weg wiederum zur Sicherheit Israels beizutragen:
„Die Europäische Union ist der Überzeugung, dass die Schaffung eines demokratischen, existenzfähigen und friedlichen souveränen palästinensischen Staates auf der Grundlage bestehender Vereinbarungen und auf dem Verhandlungsweg die beste Garantie für die Sicherheit Israels und für seine Anerkennung als gleichwertiger Partner in der Region ist.“ (EU-Rat 1999)
Diese Instrumentalisierung der Aufbaubemühungen in den palästinensischen Gebieten war und blieb fester Bestandteil der Nahost-Rhetorik der Europäischen Union. Alle Maßnahmen humanitärer, sozialer und ökonomischer Art blieben diesem Ziel untergeordnet. Die Hebung der sozialen Lage der palästinensischen Bevölkerung sollte deren Anfälligkeit für radikale Positionen – wie sie nach Camp David in der zweiten Intifada verstärkt zum Ausdruck kamen, verringern. Selbst die Anerkennung eines palästinensischen Staates wurde in der zitierten „Schlussfolgerung“ des Rates nicht etwa verbindlich in Aussicht gestellt, sondern nur „zu gegebener Zeit in Erwägung“ gezogen. Gemessen an dem Ziel, die maßgeblichen politischen Kräfte des palästinensischen Gesellschaft, insbesondere die militärischen Abteilungen von Fatah und Hamas, zu „zivilisieren“ und ihren Einfluss im gesellschaftlichen Leben zurückzudrängen, muss diese Strategie als gescheitert angesehen werden. Dabei war diese Hilfe nicht an sich verkehrt. Die EU war viele Jahre die wichtigste externe Stütze der PA, sie half Regierungsinstitutionen des Noch-nicht-Staates aufzubauen, finanzierte Projekte der Infrastruktur und förderte Einrichtungen des Bildungs- und Gesundheitswesens u.v.a.m. Gerade deshalb hätte dies alles aber auch mit einem konsequenteren politischen Wirken für eine Zweistaatenlösung auf dem Boden der UN-Beschlusslage einher gehen müssen. Denn viele Entwicklungsleistungen sind, wie noch zu zeigen sein wird, durch das von anderen zu verantwortende Scheitern des politischen Prozesses und der fortgesetzten Gewalteskalation wieder zerstört worden. Margret Johannsen resümiert diesen Zusammenhang folgendermaßen: „Dennoch muss sich die EU fragen lassen, ob ihre selbstverordnete Bescheidung, wohl auf die Rahmenbedingungen des Friedensprozesses einzuwirken, aber für die politischen Vermittlungsleistungen den USA den Vortritt zu lassen, nicht für diese fatale Entwicklung mitverantwortlich ist.“ (Johannsen 2004, S. 164)
Diese politische Leisetreterei überrascht angesichts des insgesamt gestiegenen Ansehens der Europäischen Union in der Nahostregion und darüber hinaus. Mit der 1995 in Barcelona initiierten EuroMediterranen Partnerschaft (sog. Barcelona-Prozess) war der institutionelle Rahmen einer neuartigen Mittelmeer-Politik der EU gelegt worden. Ziel dieser Europa-Mittelmeer-Partnerschaft war es, Friede, Stabilität und Wohlstand im Mittelmeer-Raum durch Maßnahmen in folgenden drei Bereichen zu schaffen:
- die politische und sicherheitspolitische Zusammenarbeit mit dem Ziel der Schaffung eines gemeinsamen Raumes, in dem Frieden und Stabilität herrschen;
- die wirtschaftliche und finanzielle Zusammenarbeit zur Schaffung eines Raumes gemeinsamen Wohlstands;
- die Zusammenarbeit im sozialen, kulturellen und menschlichen Bereich zur Entwicklung der Humanressourcen, zur Verbesserung des gegenseitigen Verständnisses der Kulturen und zur Förderung des Austauschs zwischen den Zivilgesellschaften. (Barcelona 1995)
Europäische Nachbarschaftspolitik als Sicherheitspolitik
Sowohl der Barcelona-Prozess als auch die 2004 ins Leben gerufene, ihn ergänzende und zeitlich zunächst bis 2013 verlängernde „Europäische Nachbarschaftspolitik“ (ENP) wollen einerseits keinen direkten Beitrag zum zentralen israelisch-palästinensischen Konflikt leisten, verstehen sich andererseits aber selbst als sicherheitspolitisches Konzept. Ihr Ziel besteht im wesentlichen darin, die Entstehung neuer Trennlinien zwischen der erweiterten EU und deren Nachbarn zu verhindern und stattdessen „Wohlstand, Stabilität und Sicherheit“ aller Beteiligten zu stärken. Und unmissverständlich heißt es über die ENP gleich im ersten Absatz des entsprechenden „Strategiepapiers“ der Europäischen Kommission: „Sie wird auch die Anstrengungen zur Umsetzung der Ziele der Europäischen Sicherheitsstrategie unterstützen." (EU-Kommission 2004)
Auch wenn es im Rahmen der Mittelmeer-Partnerschaft bisher nicht gelungen ist, das Projekt einer „Charta für Frieden und Sicherheit“ voran zu bringen, wurden doch Gesprächskreise über Sicherheitsfragen und Zusammenarbeit bei Naturkatastrophen sowie ein Dialog im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) vereinbart. Zu Ergebnissen kam die Partnerschaft aber lediglich hinsichtlich der Kooperation bei der internationalen Terrorismusbekämpfung, indem beim Gipfeltreffen anlässlich des 10. Jahrestags von Barcelona ein gemeinsamer „Code of Conduct“ der EuroMed-Staaten verabschiedet wurde.
Damit ist im Grunde genommen das Hauptinteresse der EU angesprochen: Zumindest was den südlichen Mittelmeerraum und den Nahen Osten betrifft - in Osteuropa liegen die Verhältnisse etwas anders – versteht sich die ENP in erster Linie als sicherheitspolitisches Konzept. Während der Fokus in bezug auf den südlichen Mittelmeerraum mehr und mehr auf die Abwehr illegaler Einwanderung gerichtet ist, wird der Nahe und Mittlere Osten vor allem unter dem Aspekt der Terrorismusbekämpfung behandelt. In fast allen Stellungnahmen des Europäischen Rats zum israelisch-palästinensischen Konflikt wird der von palästinensischen „Extremisten“ oder „Radikalen“ ausgeübte Terror, den es zu beenden gälte, an erster Stelle genannt, staatlich ausgeübten bzw. sanktionierten Terrorismus von israelischer Seite gibt es per definitionem nicht. Gleichwohl vorkommende Kritik an israelischen Militär-„Reaktionen“ wird regelmäßig mit dem Hinweis auf das Recht Israels verbunden, sich gegen den Terror zu verteidigen. So heißt es beispielsweise in den Schlussfolgerungen des Rats der Außenminister (Präsident: Jack Straw) vom 7. November 2005:
„The Council condemned unreservedly the recent terrorist attacks on Israel that have resulted in a number of Israeli fatalities and injuries. The Council also condemned the further violence perpetrated by Palestinian militants. While recognising Israel's right to protect its citizens against terrorist attacks, the Council called on Israel to act with restraint and to refrain from all extra-judicial killings, which are contrary to international law.” (EU-Council 2005, S. 9)
Das Unrecht, das von Israels Besatzungspolitik ausgeht (z.B. Siedlungserweiterungen, Landenteignungen, Mauerbau) wird nicht thematisiert.
Auch wenn die Mittelmeer- und die Nachbarschaftspolitik der EU von der EU-Nahostpolitik im engeren Sinn getrennt ist, bleibt doch festzuhalten, dass beide Politikbereiche räumlich, sachlich und vor allem ideologisch miteinander verbunden bleiben. Dies kommt nicht zuletzt in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) von 2003 zum Ausdruck, worin der Nahostkonflikt einen prioritären Stellenwert erhält:
„Die Lösung des israelisch-arabischen Konflikts ist für Europa eine strategische Priorität. Andernfalls bestehen geringe Aussichten, die anderen Probleme im Nahen Osten anzugehen. Die Europäische Union muss ihr Engagement aufrechterhalten und weiterhin bereit sein, bis zur Lösung des Problems Kräfte und Mittel zu investieren. Die Zweistaatenlösung, für die Europa seit langem eintritt, findet inzwischen breite Zustimmung. Die Durchsetzung dieser Lösung wird geeinte und kooperative Anstrengungen seitens der Europäischen Union, der Vereinigten Staaten, der Vereinten Nationen, Russlands und der Länder der Region, allen voran jedoch seitens der Israelis und der Palästinenser selbst erfordern.“ (ESS).
Wenn die EU den israelisch-palästinensischen Konflikt wirklich als Kernkonflikt ansieht, von dessen Lösung viele andere offenen Probleme der Region abhängen, dann muss die Frage erlaubt sein, warum sie sich so schwer tut eine eigene politische Strategie zu entwickeln und diese notfalls auch im Widerspruch zu den israelischen und US-amerikanischen Interessen ins Spiel zu bringen.
Die EU und der israelisch-palästinensische Konflikt seit der zweiten Intifada: Von der Road Map zur Blockade
Seit Beginn der zweiten Intifada im Herbst 2000 und der sich aus ihr heraus entwickelnden neuerlichen Eskalation der Gewalt im Nahen Osten rückte der israelisch-arabische Konflikt noch mehr ins Zentrum der Aufmerksamkeit der „Außenpolitik“ der EU. Sowohl der Hohe Repräsentant der GASP, Javier Solana, als auch der damalige deutsche Außenminister Joschka Fischer versuchten mit zahlreichen Initiativen und Gesprächen die EU in eine Vermittlerposition zu bringen. Das hohe Ansehen, das die EU in Teilen der arabischen Welt genoss, nutzten sie beispielsweise dazu, mäßigend auf die Palästinenser einzuwirken und diese gleichzeitig vor allzu heftigen Übergriffen der israelischen Armee in Schutz zu nehmen. Die Lösung der Krise um die wochenlang belagerte Geburtskirche in Bethlehem gehört ebenso hierher wie die EU-vermittelte Vorbereitung eines Abkommens zwischen PA und Hamas zur Beendigung von Selbstmordattentaten auf israelischem Boden (Johannsen 2004, S.166). Auch mit dem Sieben-Punkte-Papier Fischers und dem Dreistufenplan der dänischen Ratspräsidentschaft 2002 versuchten die europäischen Akteure, die international seit langem anerkannten Grundsätze für die Lösung des Konflikts deklaratorisch festzuklopfen. Die Anerkennung zweier Staaten in den Grenzen vom 4. Juni 1967 mit Jerusalem als Hauptstadt beider Staaten sollte Basis sein für einen auf wenige Jahre projizierten Verhandlungsprozess.
Die EU war Partner in einem ungewöhnlichen diplomatischen Prozess, der neben der EU die USA, Russland und die Vereinten Nationen einbezog. Dieses sog. „Nahost-Quartett“ war aus Sicht der EU gewiss eine besondere Anerkennung der großen Bedeutung, welche die EU für die Implementierung eines Friedensprozesses im Nahen Osten grundsätzlich darstellen könnte. Dass die EU bei den Verhandlungen sogar mit zwei Vertretern – neben Solana war noch der zuständige Kommissar für Außenbeziehungen, Chris Patten dabei – beteiligt war, hat indessen nichts mit dem besonderen Gewicht, sondern allein mit der besonderen Doppelstruktur der Institutionen der EU-Außenpolitik zu tun. Inwieweit das Dokument, das aus diesem Prozess hervor gegangen ist, die „Road Map“ (2002) - „Straßenkarte“ oder „Fahrplan“ für den Frieden, wie sie seither genannt wird -, aber auch die Handschrift der EU erkennen lässt, ist schwer zu entscheiden. Einerseits ist in dem Plan das Ziel der Reise, die Zweistaatenlösung auf der Grundlage der einschlägigen Resolutionen des UN-Sicherheitsrats (242 [1967], 338 [1973] und 1397 [2002] sowie nach dem Grundsatz „Land für Frieden“, ausdrücklich formuliert. Und die drei Phasen, die der Friedensprozess durchlaufen sollte, waren zumindest Anhaltspunkte für das jeweilige Erreichen abrechenbarer Etappenziele mit dem Endpunkt 2005, gleichzeitig verlangten sie von den Konfliktparteien konkrete Schritte zur Deeskalation. Auf der anderen Seite hat die EU aber auch einige Positionen aufgegeben, die sie deklaratorisch immer vor sich her getragen hatte. Vor allem ist zu bemängeln, dass die Road Map die Frage der endgültigen Grenzen eines zu schaffenden palästinensischen Staates offen lässt. In der zweiten Etappe (2003 bis 2004) sollte ein solcher Staat in „vorläufigen“ Grenzen – die nicht definiert sind – entstehen; endgültige Grenzen waren dann Verhandlungssache zwischen der Konfliktparteien. Hinzu kam, dass der Weg zu dieser „vorläufigen“ Staatsgründung mit einer Reihe von Bedingungen gepflastert war, deren Einhaltung oder Nicht-Einhaltung von der Interpretation des Quartetts abhing. Der israelischen Seite sind in dieser Phase keine Verpflichtungen erwachsen. Nicht beantwortet wird auch die Frage, was mit den israelischen Siedlungen zu geschehen habe. In Phase eins der Road Map war lediglich von der Räumung der Siedlungen die Rede, die seit März 2001 errichtet wurden; alle anderen Siedlungen durften nicht ausgebaut und erweitert werden. Auch fehlte es an konkreten Umsetzungsinstrumentarien (Asseburg 2003): Gerade die – an sich vernünftige – Einteilung des Friedensprozesses in aufeinander folgende Phasen hätte auch die Anwendung bestimmter (Druck-)Instrumente in Aussicht stellen müssen, falls der Prozess ins Stocken gerät. Schließlich bestand wohl der Hauptfehler darin, dass die letzte Verantwortung für den Erfolg des Friedensprozesses den beiden Konfliktparteien selbst aufgebürdet wurde. Die Vereinten Nationen resp. ihr Sicherheitsrat haben gewissermaßen die völkerrechtlich ihr zustehende Aufgabe, für die Umsetzung der Sicherheitsratsresolutionen zu sorgen, an ein Quartett übertragen, in dem die UNO nur ein Partner unter vieren ist (siehe Ruf 2004, S. 66f).
Die Road Map sah eine umfassende Reform der politischen Institutionen der PA vor, in dessen Kern die Einrichtung des Amts eines Ministerpräsidenten, die Reorganisation der Sicherheitsdienste sowie die Abhaltung „freier, gerechter und ergebnisoffener Wahlen“ für eine palästinensische Legislative standen. Der Ministerpräsident – Ende April 2003 trat Mahmud Abbas dieses Amt an, er wurde im Oktober 2003 nach dessen Rücktritt durch Ahmed Kureia ersetzt – war als Gegengewicht gegen den langjährigen Präsidenten Arafat gedacht, der während der ganzen Zeit der zweiten Intifada von Israel nicht anerkannt und die meiste Zeit unter Hausarrest gehalten wurde. Nach Arafats Tod (11. November 2004) wurde das Amt des Präsidenten (Fatah-Chef Mahmud Abbas ging aus der Wahl am 9.01.2005 als Sieger hervor) international wieder aufgewertet und der Ministerpräsident verlor entsprechend an politischem Gewicht. Die EU setzte große Erwartungen in die Parlamentswahlen, die Ende Januar 2006 endlich stattfinden konnten. Kurz vor der Wahl wurden sogar weitere Finanzhilfen angekündigt. EU-Außenkommissarin Benita Ferrero-Waldner unterzeichnete am 16. Januar in Ramallah ein entsprechendes Abkommen mit der PA. Es sieht eine Aufstockung der Finanzhilfe für die Wahlen um 1,4 Millionen auf 18,5 Millionen Euro vor. Am Tag nach der Wahl, die von den internationalen Wahlbeobachtern als korrekt und fair bezeichnet wurde, begrüßte EU-GASP-Repräsentant Solana in einem offiziellen Statement, dass die Wahlen unter „demokratischen und friedlichen“ Bedingungen verlaufen seien. Das Nahost-Quartett rief alle Parteien dazu auf, das Wahlergebnis sowie den Ausgang des sich anschließenden Regierungsbildungsprozesses anzuerkennen (Fischer 2006, S. 2). Zum Zeitpunkt dieser Erklärungen waren erst Hochrechnungen bekannt gewesen. Laut Wählernachfragen vom 25. Januar hatte nämlich die Fatah-Bewegung mit rund 40 Prozent gewonnen, Hamas belegte danach den zweiten Platz (30 Prozent).
Umso größer fiel die Enttäuschung in Brüssel und Washington aus, als das amtliche Wahlergebnis am Abend des 26. Januar bekannt gegeben wurde. Demnach wurde nicht die gemäßigtere, aber in den Augen der Mehrheit der Palästinenser abgewirtschaftete und korrupte Fatah, sondern die radikale, aber von den Palästinensern als „sauber“ und aufrichtig eingeschätzte Hamas am 25. Januar 2006 zum ebenso überraschenden wie eindeutigen Wahlsieger erklärt. Hamas erhielt danach 76 der 132 Sitze im Palästinensischen Legislativrat (PLC) (später auf 74 Sitze korrigiert). Die bisher regierende Fatah kam nur noch auf 43 Mandate (später auf 45 korrigiert). Prompt sperrten die USA und die EU die finanzielle Unterstützung für die PA und verweigerten den politischen Dialog – ein Schritt, der aus Sicht der EU folgerichtig war, nachdem Hamas – zusammen mit vier anderen palästinensischen Organisationen - seit dem Beschluss des Europäischen Rats vom 22. Dezember 2003 als „terroristische“ Organisation galt (EU-Rat 2003). Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, die kurz nach der Wahl Israel einen Besuch abstattete, antwortete nach einem Treffen mit dem regierenden Premier Ehud Olmert auf die Frage, ob es die Chance zu einem Dialog mit Hamas gebe, mit einem klaren "Nein". Sie fügte hinzu: "Die Hamas ist bei der EU als Terror-Organisation gelistet" (Chronik, 29.01.2006).
Die folgenden Monate waren für die PA und deren Angestellte sowie für die palästinensische Bevölkerung insgesamt eine große Katastrophe. Israel sperrte rechtswidrig die Zollabgaben und die Mehrwertsteuern, die sie für die PA erheben; die US-Administration und die EU verweigerten alle direkten Zahlungen an die PA. Damit ging der PA der größte Teil seiner Einnahmen verloren. Noch 2005 waren 279 Mio. Euro aus Brüssel für Infrastrukturentwicklung, Handelsliberalisierung, Bildungs- und Gesundheitsprogramme und für die Verwaltungsreform der PA geflossen, davon 70 Mio. direkt an die PA. Aus Washington kamen rund 207 Mio. Euro (davon 15 Mio. Direkt an die PA). Die EU rechtfertigt das Aushungern der PA damit, dass die regierende Hamas drei Forderungen des Nahost-Quartetts nicht erfülle: das Existenzrecht Israels anzuerkennen, der Gewalt zu entsagen und alle internationalen Verträge und die sich aus der Road Map ergebenden Verpflichtungen einzuhalten. Vor allem der Hinweis auf die Road Map ist interessant. Denn erstens haben seit der offiziellen Herausgabe der Road Map im Mai 2003 beide Konfliktparteien derart zahlreich gegen diesen Friedensfahrplan verstoßen, dass er längst als überlebt zu gelten hat. Zweitens hatte die Road Map zentrale Forderungen, die zur Deeskalation der Gewalt beitragen sollten, an beide Seiten gestellt: So sollten z.B. die palästinensischen Terrorakte aufhören, parallel dazu sollte die israelische Regierung „alles“ unterlassen, „was das Vertrauen untergraben könnte, darunter Ausweisungen, Angriffe auf Zivilisten, Beschlagnahme bzw. Abriss palästinensischer Häuser und palästinensischen Eigentums als Strafmaßnahme oder zur Erleichterung israelischer Bautätigkeit, Zerstörung palästinensischer Institutionen und Infrastruktur ...“ (Road Map, Phase I, Ziffer 5) Und drittens war gerade ein zentraler Punkt, nämlich die Durchführung freier und „ergebnisoffener“ (!) Wahlen, von der PA vorbildlich erfüllt worden – nur wurden leider nicht die richtigen Abgeordneten gewählt. Die EU verfährt seit der Wahl nach demselben Muster, nach dem zu Lebzeiten Arafats die USA und Israel die Palästinenser behandelt haben: Da der – gewählte – Präsident Arafat als Verhandlungspartner nicht mehr akzeptiert wurde, unterstützte man den Ministerpräsidenten und dessen von Fatah beherrschtes Kabinett. Nun entzieht man dem gewählten Ministerpräsidenten Ismail Hanija (Hamas) das Vertrauen und unterstützt den amtierenden Präsidenten Abbas.
Diese Inkonsistenz der EU-Politik zeigte sich auch in dem komplizierten Prozess der Bildung einer Einheitsregierung aus Hamas und Fatah. Eine solche Regierung war im Verlauf des Jahres 2006 immer wieder gefordert worden. So heißt es beispielsweise in der Rats-Erklärung vom Dezember 2006:
„Der Europäische Rat würdigt die Bemühungen, die Präsident Abbas in den vergangenen sechs Monaten unternommen hat, um eine Regierung der nationalen Einheit zu bilden. Die Europäische Union ist bereit, mit einer rechtmäßigen palästinensischen Regierung zusammenzuarbeiten, die sich auf eine Plattform einigt, die den Grundsätzen des Quartetts entspricht. Für den Fall, dass eine solche Regierung gebildet wird, sagt die Europäische Union zu, die Partnerschaft mit der palästinensischen Regierung wieder aufzunehmen und die Partner im Nahost-Quartett aufzufordern, dies ebenfalls zu tun, gemeinsam mit anderen Gebern weiterhin finanzielle Unterstützung zu leisten, und in Zusammenarbeit mit der neuen Regierung einen langfristigen Plan auszuarbeiten, der folgende Punkte umfasst: Aufbau von Kapazitäten, Grenzschutz sowie geeinte und effiziente Sicherheitskräfte und eine funktionierende Verwaltung.“ (EU-Rat 2006).
Doch als dann ein positives Ergebnis vorlag und am 8. Februar 2007 in die Vereinbarung von Mekka zur Bildung einer Einheitsregierung der Machtteilung zwischen Hamas und Fatah mündete, worin ausdrücklich das Versprechen formuliert ist, alle der Vergangenheit geschlossene Friedensvereinbarungen mit Israel zu "respektieren", flüchtete die EU (und fast wortgleich das „Quartett“) wieder in die Floskel von den nicht erfüllten Forderungen der Road Map. (Chronik vom 9. Februar 2007) In einer ersten Reaktion auf die Bildung der palästinensischen Einheitsregierung am 18. März 2006 hat die deutsche Ratspräsidentschaft die Bildung der Regierung begrüßt. Eine Zusammenarbeit und die vollständige Wiederaufnahme der eingefrorenen EU-Hilfe setze aber voraus, dass die neue Führung aus Hamas und Fatah „eine Plattform“ verabschiede, die die Grundsätze des Nahost-Quartetts widerspiegele (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19.03.2007). Wieder einmal wird also die Road Map, wenn sie auch sonst nicht funktioniert, als allzeit einsetzbare Erpressungsformel gegenüber der PA benutzt. Es hat den Anschein, als würde die EU das Scheitern der Road Map (woran Israel mindestens ebenso stark beteiligt war wie die PA) zum Vorwand nehmen, den ganzen Prozess zu kassieren und die von Israel militärisch geschaffenen Fakten zu akzeptieren.
Ähnlich einseitig verhielt sich die EU auch im Verlauf der israelischen Militärinvasion im Gazastreifen im Sommer 2006. Die heftigen Angriffe der israelischen Luftwaffe nach der Entführung bzw. Gefangennahme eines israelischen Soldaten am 25. Juni 2006 kritisierte die EU lediglich als „unverhältnismäßig“, insbesondere nachdem eindeutig zivile Infrastruktureinrichtungen zerstört worden waren. Die asymmetrische Haltung der EU zu den offenkundigen Rechtsverletzungen beider Seiten kommt beispielhaft zum Ausdruck in der Stellungnahme der Präsidentschaft vom 30. Juni. Darin wird zunächst allgemein die Sorge ausgedrückt über die sich verschlechternde Situation und die Konfliktparteien werden aufgefordert, „sich aller Aktionen zu enthalten, die internationales Recht verletzen“. Gefordert wird zudem die „sofortige und bedingungslose Freilassung“ des „entführten israelischen Soldaten“. Des Weiteren wird die Ermordung eines israelischen Entführungsopfers im Westjordanland „scharf“ verurteilt und die palästinensische Führung aufgefordert, der „Gewalt und terroristischen Aktionen ... ein Ende zu setzen“. Erst dann folgt die „besondere Besorgnis“ über die „Festnahme“ (nicht „Entführung“) von gewählten Mitgliedern der palästinensischen Regierung und Legislative. Aber nicht deren Freilassung wird verlangt, sondern: „Den Festgenommenen müssen ihre gesetzlichen Rechte uneingeschränkt gewährt werden.“ (Erklärung des Rats vom 3. Juli 2006)
Dies geschieht durchaus im Widerspruch zu vormaligen und späteren Deklarationen der EU, sei’s zum israelischen Mauerbau (seit 2003), sei’s zum weiteren Ausbau der Siedlungen oder zur israelischen Politik der gezielten Liquidationen hochrangiger Führer von Hamas oder anderer palästinensischer Militärorganisationen. So haben sich zuletzt alle 25 EU-Mitgliedsstaaten am 17. November 2007 hinter eine Resolution der UN-Generalversammlung gestellt, wonach ein sofortiges Ende der Gewalt im Nahen Osten gefordert wird. Die Besatzungsmacht Israel wird darin aufgefordert, "unverzüglich seine Militäreinsätze einzustellen, die die palästinensische Zivilbevölkerung im besetzten Gebiet in Gefahr bringen". Außerdem müsse Israel seine Armee wieder aus dem Gazastreifen abziehen, jede Art von Gewalt, Terrorismus, Provokation, Anstachelung und Zerstörung zwischen Israelis und Palästinensern müsse sofort aufhören. UN-Generalsekretär Annan solle zudem Ermittlungen zum israelischen Luftangriff in Beit Hanun aufnehmen lassen, bei dem eine Woche zuvor, am 8. November, 19 Palästinenser ums Leben gekommen waren. Bemerkenswert an diesem Vorgang war, dass sich die Generalversammlung mit dem Thema überhaupt befassen konnte, nachdem der Sicherheitsrat am 11. November damit schon befasst gewesen war, auf Grund der Vetoposition der USA aber keinen Beschluss fassen konnte. Während Frankreich – gewohnt palästinenserfreundlich (vgl. Coghe 2001) - für die von Katar eingebrachte Resolution stimmte, enthielten sich die drei anderen EU-Staaten Dänemark, Großbritannien und Slowakei der Stimme. Die Generalversammlung berief sich auf einen Präzedenzfall aus dem Jahr 1950, die sog. "Uniting for peace"-Resolution [377 A (V)]. Danach kann die Generalversammlung tätig werden, wenn der Sicherheitsrat aufgrund der Uneinigkeit seiner Mitglieder seiner Verantwortung für den Frieden und die internationale Sicherheit nicht gerecht wird. Die Presseabteilung der Vereinten Nationen schrieb dazu: Last Saturday, the United States vetoed a similar draft resolution before the Security Council. That text would have had the 15-nation body condemn Israeli military operations in Gaza, “which have caused loss of civilian life”, as well as condemn Palestinian rocket fire into Israel, while calling for an immediate withdrawal of Israeli forces from the Gaza Strip and a cessation of violence by both parties in the conflict. The text was defeated by a vote of 10 in favour to 1 against, with 4 abstentions (Denmark, Japan, Slovakia, United Kingdom). Under it’s 56-year old “uniting for peace” resolution 377 A (V), the Assembly can immediately consider, and “make appropriate recommendations to Members for collective measures,” when the Council, “because of lack of unanimity of the permanent members, fails to exercise its primary responsibility for the maintenance in any case where there appears to be a threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression”.
Die EU und der Libanonkrieg 2006: Recht auf Selbstverteidigung?
Der israelische Krieg gegen Libanon im Sommer 2006 traf die Europäische Union anscheinend völlig unerwartet. EU-Außenkommissarin Ferrero-Waldner besuchte noch am 7. Juli 2005 Libanon, um mit Premierminister Siniora, dem libanesischen Außenminister Salloukh und anderen Regierungsmitgliedern den ENP-Aktionsplan für Libanon zu besprechen. Nur fünf Tage später, am 12. Juli, begann der Krieg. Auch dieser zweite israelische Sommerkrieg fand als Anlass die Entführung bzw. Gefangennahme von zwei israelischen Soldaten. Die genauen Umstände des Zwischenfalls sind bis heute nicht restlos aufgeklärt. Die islamische Organisation Hizbullah, die seit dem Abzug der Israelis im Jahr 2000 den südlichen Libanon kontrolliert und den Israelis an der Grenze gleichsam militärisch Paroli bietet, hatte nach Aussage von Hassan Nasrallah wohl geglaubt, mit dem Kidnapping der israelischen Soldaten ein Faustpfand in der Hand zu halten, um die Freilassung zahlreicher Hizbullah-Kämpfer aus israelischen Gefängnissen zu erpressen (Neues Deutschland, 29.08.2006). Diese Rechnung ging nicht auf. Israel reagierte nicht – wie in vielen ähnlichen Fällen in der Vergangenheit – mit einer begrenzten Vergeltungsaktion, sondern mit einem breit angelegten Feldzug in den Libanon, der erst nach 34 Tagen in einen von den Vereinten Nationen vermittelten Waffenstillstand mündete. Die im Krieg angerichteten Zerstörungen und Schäden waren beträchtlich (vgl. hierzu den Beitrag von M. Johannsen in diesem Band).
Die Europäische Union sah dem Kriegsgeschehen fast drei Wochen lang zu, ohne Israel zu einem Rückzug aus dem Libanon oder zur Beendigung der Aggressionshandlungen aufzufordern. Die offiziellen Verlautbarungen aus Brüssel bzw. Helsinki (Finnland hatte die Präsidentschaft inne) bewahrten eine Art Äquidistanz zu den Kriegsparteien Israel und Hizbullah, kritisierten die Unverhältnismäßigkeit der eingesetzten Mittel, forderten wiederholt die bedingungslose Freilassung der am 12. Juli entführten israelischen Soldaten und plädierten ironischerweise für eine Stärkung der Zentralgewalt in Beirut. Exemplarisch für diese Haltung sind die Äußerungen von Javier Solana anlässlich eines Besuchs in Beirut am 16. Juli, vier Tage nach Beginn des Kriegs. Solana vermeidet das Wort „Krieg“ und bevorzugt den Begriff „Krise“, verurteilt wiederholt die Entführung der israelischen Soldaten und appelliert lediglich an Israel, alles zu tun, um nicht in eine „Logik des Kriegs“ zu verfallen (Solana 2006a). Der Frage nach einem möglichen Waffenstillstand weicht er ebenso aus wie der Frage, was denn sinnvollerweise von Israel zu erwarten sei. Drei Tage später besucht er Israel und betont in einer gemeinsamen Pressekonferenz mit der israelischen Außenministerin das Recht Israels auf Selbstverteidigung. Lösungsvorschläge zur Beendigung des „Blutvergießens“ - das Wort „Krieg“ kommt immer noch nicht über seine Lippen – lägen vor in der Erklärung des G8-Gipfels von St. Petersburg (Resolution 2006), welche die EU „vollständig“ unterstütze („we support completely the G8 statement“). Die G8-Erklärung selbst enthält die bekannten Forderungen nach der Freilassung der israelischen Soldaten und nach größtmöglicher Zurückhaltung bei seinen militärischen Vorgehen („to exercise utmost restraint, seeking to avoid casualties among innocent civilians“), die ansonsten durch das Recht auf Selbstverteidigung gerechtfertigt seien.
Während der französische Außenminister Philippe Douste-Blazy schon von Beginn des Krieges an deutlichere Worte fand und die israelischen Kampfhandlungen einen "unverhältnismäßigen Kriegsakt" nannte und sich der libanesischen Forderung nach Einberufung des UN-Sicherheitsrats anschloss (Chronik vom 13. Juli 2007), bedurfte es für die EU erst des Massakers von Kana, um sich zu einer klaren Verurteilung der israelischen Angriffe durchzuringen. In der Presseerklärung der finnischen Ratspräsidentschaft vom 30 Juli 2006 hieß es: “The Presidency of the European Union is shocked and dismayed by the Israeli air strikes on the southern Lebanese town of Qana. There is no justification for attacks causing casualties among innocent civilians, most of whom were women and children.” (EU Presidency 2006.) Verbunden damit war die Aufforderung an beide Seiten zu einer “sofortigen Beendigung der Feindseligkeiten” und die Bereitschaftserklärung zur Beteiligung der EU an internationalen Truppen zur Unterstützung eines dauerhaften Waffenstillstands.
Es war das erste Mal, dass in einer offiziellen EU-Erklärung ein Waffenstillstand gefordert wurde. Die EU-Außenminister wiederholten diese Position am 1. August bei ihrem Treffen in Brüssel (EU calls for immediate cessation of hostilities in Lebanon, 01 Aug 2006). Danach verlegte sich die EU auf eine rückhaltlose Unterstützung der UN-SR-Resolution 1701 und akzeptierte damit die US-amerikanische und israelische Lesart für die Beschreibung des Kriegsgrundes (die Entführung des israelischen Soldaten), die Gleichsetzung der Opfer beider Seiten (und damit die Negierung der extrem ungleichen Kriegsfolgen), die Forderung an die Hizbullah alle Kampfhandlungen einzustellen, während Israel nur die „offensiven“ Kampfhandlungen einstellen soll, die Aufforderung an die Hizbullah, die gefangenen israelischen Soldaten unverzüglich und bedingungslos frei zu lassen, während die Frage der inhaftierten Libanesen [„eingedenk der Sensibilität“ dieser Frage] zu „regeln“ sei (vgl. Strutynski 2006a,b).
Resümee: Die EU im Schlepptau der USA
Die Nahostpolitik der EU zu Beginn des 21. Jahrhunderts zeichnet sich weder durch Konsistenz in der inhaltlichen Aussage noch durch politischen Durchsetzungswillen aus. Vielmehr wird die alte Politik deklaratorischer Solidarität mit dem palästinensischen Volk und faktischer Unterwerfung unter die Prärogativen der israelisch-US-amerikanischen Strategie fortgesetzt. Seitdem die EU eine gemeinsame Außenpolitik entwickelt, d.h. verstärkt seit Maastricht und Amsterdam Anfang der 90er Jahre hat sie sich weitgehend darauf beschränkt, den Nahost-Friedensprozess (sofern überhaupt von einem solchen gesprochen werden kann) durch die Gewährleistung finanzieller Mittel zum Aufbau ziviler Strukturen in den Palästinensergebieten zu flankieren. Dahinter stand die Vorstellung, mit der Modernisierung gesellschaftlicher Strukturen und der Herstellung eines gewissen Wohlstandsniveaus die Gewaltpotenziale in der Region entschärfen zu können. Diese Rechnung konnte deswegen nicht aufgehen, weil einerseits die Gewaltpotenziale der bereits modernen israelischen Gesellschaft und Politik unterschätzt oder nicht gesehen wurden und andererseits die strukturellen Konfliktursachen, die im wesentlichen mit der israelischen Besatzungs- und Besiedlungsgeschichte zusammen hängen, damit nicht beseitig werden konnten. Gleichwohl genoss die EU und besonders einige ihrer Mitgliedstaaten (z.B. Frankreich, zeitweise Österreich) den Ruf in der arabischen Welt, eine Macht zu sein, die auf Ausgleich und Vermittlung statt auf Konfrontation bzw. einseitige Parteinahme für Israel setzten. Mit Beginn des sog. „Krieges gegen den Terror“, in dessen Verlauf der islamische Fundamentalismus und die arabische Welt insgesamt unter Generalverdacht und ins Visier des Westens gerieten, veränderte sich auch die Politik der EU und zwar in zwei Richtungen: Einmal war die EU jetzt viel eher bereit, auch in ihrer deklaratorischen Politik von völkerrechtlichen Positionen in Bezug auf das Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volks oder der territorialen Integrität Libanons abzurücken und Verständnis für die israelische Hegemonialpolitik in der Region zu entwickeln. Und zum andern fand – sichtbar seit dem Irakkrieg 2003 – eine stärkere faktische Unterordnung unter die strategische Politik der Führungsmacht USA statt. Dies kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass die EU im Rahmen des Nahost-Quartetts, bei der Aushungerung der 2006 gewählten palästinensischen Regierung und bei der Bearbeitung des israelisch-libanesischen Krieges 2006, aber etwa auch im gegenwärtigen Atomkonflikt mit dem Iran die Vorgaben der USA akzeptiert und exekutiert. Gelegentliche atmosphärischen Schwankungen in der deklaratorischen und damit folgenlosen Beurteilung der israelischen Politik durch die EU können nicht darüber hinwegtäuschen, dass, was auch immer geschieht, die Sympathieverteilung der EU im Nahen Osten durchgängig dem Muster folgt: „Hamas (ersatzweise Hiszbullah) eins in die Fresse, Israel einen Klaps auf den Po“. - Auf dieser Basis kann kein Frieden im Nahen Osten entstehen.
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* Dieser Beitrag erschien in:
Österreichisches Studienzentrum für Frieden und Konfliktlösung (Hg.), Projektleiter: Ronald H. Tuschl:
Krisenherd Naher und Mittlerer Osten. Eine Region am Rande des Flächenbrands mit realistischer Friedensperspektive? Friedensbericht 2007
LIT Verlag: Münster-Hamburg-Berlin-Wien-London-Zürich, 2007, 264 S., 9.80 EUR, br., ISBN 978-3-8258-0138-0
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