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Atomare Abrüstungsdiplomatie in New York

Der UN-Sicherheitsrat berät über die Beseitigung der Atomwaffen

Von Wolfgang Kötter

23. September 2009

Immer im September wechselt der internationale Abrüstungsdiskurs vom Genfer See an den East River in New York. Dort wird heute (24.9.) Geschichte geschrieben: Erstmals im 64-jährigen Leben der Vereinten Nationen berät der Sicherheitsrat unter Leitung des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika über die nukleare Nichtverbreitung und Abrüstung.

Die UNO-Charta verpflichtet die Weltorganisation, Pläne zur Abrüstung und Rüstungsregulierung auszuarbeiten. Nicht zufällig bildet von Beginn an die Abrüstung einen Hauptschwerpunkt ihrer Tätigkeit. Die verheerenden Opferzahlen nach dem US-Abwurf der Atombomben auf die japanischen Städte Hiroshima und Nagasaki im Sommer 1945 veranlassten die Vollversammlung, gleich ihre erste Resolution der Frage zu widmen, wie man Atomwaffen und alle sonstigen Massenvernichtungswaffen aus den nationalen Arsenalen verbannen kann. Doch weder während des Kalten Krieges noch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde diese Aufgabe ernsthaft in Angriff genommen. Das verwundert nicht, sind es doch die mit einem Vetorecht ausgerüsteten ständigen Ratsmitglieder USA, Russland, Großbritannien, Frankreich und China, die bei der Aufrüstung und auch beim Waffenhandel an der Spitze stehen. Das soll zukünftig anders werden. "Es ist jetzt an der Zeit, dass der Sicherheitsrat gemeinsam für die internationale Sicherheit in einer atomwaffenfreien Welt plant", meint Jonathan Granoff, Präsident des rüstungskritischen Global Security Institute.

Obamas Abrüstungskatalog

Barack Obama hat ein detailliertes Programm konkreter Schritte zur globalen Nichtverbreitung und Abrüstung der Atomwaffen benannt. Um die Denkmuster des Kalten Kriegs zu überwinden, soll die Rolle von Atomwaffen in den nationalen Sicherheitsstrategien reduziert und begonnen werden, die Arsenale zu verringern. Bis zum Jahresende streben die USA einen neuen Vertrag mit Russland zum Abbau der strategischen Offensivwaffen an. Ein Rahmenabkommen liegt bereits vor und die Verhandlungen laufen auf Hochtouren. Mit dem Verzicht auf die Stationierung von Abfangraketen in Osteuropa hat die Obama-Regierung jetzt den Weg für weitere, umfangreichere Reduzierungen freigemacht. Dann wird der Zeitpunkt kommen, an dem auch die übrigen Atommächte beginnen müssen, ihre Arsenale abzubauen. Bis zum kommenden Frühjahr, wenn die entscheidende Überprüfungskonferenz des Atomwaffensperrvertrages stattfindet, wollen die USA den umfassenden Teststoppvertrag ratifiziert haben. Davon werden positive Impulse für die weiteren acht zum Inkrafttreten erforderlichen Staaten erwartet. Der Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen muss aus Sicht der USA gestärkt und mehr Ressourcen und Befugnisse für dessen internationale Kontrollen bereitgestellt werden. Länder, die die Regeln brechen oder den Vertrag grundlos aufkündigen, haben zukünftig mit ernsten Konsequenzen zu rechnen. Außerdem beschloss die Genfer Abrüstungskonferenz in diesem Frühjahr, über einen Vertrag zum Verbot von militärischem Spaltmaterial zu verhandeln. Obama will alle Saaten verpflichten, Terroristen den Zugriff auf Atomwaffen für immer zu versperren. Eine internationale Brennstoffbank könnte nach Meinung Washingtons das Risiko der Weiterverbreitung von Atomwaffen aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie vermindern. Insbesondere wird angestrebt, alle ungeschützten Nuklearmaterialien auf der Welt innerhalb von vier Jahren zuverlässig zu sichern. Schließlich lädt der US-Präsident für kommendes Jahr zu einem Gipfeltreffen über nukleare Sicherheit, gegen die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und zur Bekämpfung des nuklearen Terrorismus nach Washington ein.

UN-Generalsekretär fordert atomare Abrüstung

"Leider befand sich die Lösung der nuklearen Abrüstung und der Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen seit mehr als einem Jahrzehnt in einem Dauerschlaf", klagt UN-Generalsekretär Ban Ki Moon. Zwar erteilt die Charta dem Behördenchef keine spezifischen Kompetenzen auf dem Abrüstungsgebiet. Gleichwohl widmet der von ihm jährlich vorgelegte Bericht über die Arbeit der Organisation der Abrüstungsproblematik breiten Raum. Der Generalsekretär kann außerdem "die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden." Die in jedem Jahr von der Vollversammlung verabschiedeten Resolutionen übertragen darüber hinaus dem Sekretariat eine Vielzahl von Aufgaben auch auf dem Abrüstungsgebiet. Ban hat wiederholt Vorschläge für die nukleare Abrüstung gemacht. Sie umfassen unter anderem die strikte Einhaltung des Atomwaffensperrvertrages; Sicherheitsgarantien für Nichtkernwaffenstaaten; das Inkrafttreten des Teststoppvertrages; ein Produktionsverbot für militärisches Spaltmaterial und weitere kernwaffenfreie Zonen. Der UN-Chef fordert eine transparente Rechenschaftslegung der Nuklearmächte im Rahmen der UNO über ihre Abrüstungsbemühungen, und nicht zuletzt dringt er auf verstärkte Bemühungen gegen die Gefahr des Terrorismus mit Massenvernichtungswaffen. Für den Abrüstungsprozess sollten seiner Meinung nach folgende Prinzipien gelten: Abrüstung muss die Sicherheit aller Staaten stärken und zuverlässig zu kontrollieren sein. Sie muss sich auf rechtsverbindliche Verpflichtungen gründen und transparent für die Öffentlichkeit sein. Schließlich gilt es bei der Beseitigung der Atomwaffen auch die Gefahren zu beachten, die von anderen Tötungsmitteln wie beispielsweise Raketen, Weltraumwaffen oder konventionellen Waffen ausgehen.

Wer schützt die nuklearen Habenichtse vor Atomwaffen?

Wenn es gelingen soll, alle Staaten für die Schaffung einer atomwaffenfreien Welt zu engagieren, muss es auch darum gehen, die Sicherheit der Staaten, die freiwillig auf Atomwaffen verzichten, zu garantieren. Die Nuklearmächte müssen nun endlich von ihrer jahrzehntelangen Schizophrenie Abschied nehmen. Denn dieses Leiden ist nicht nur in der Psychiatrie eine empfindliche Störung der Wahrnehmung und des Denkens. Offensichtlich krankt an ihr seit jeher auch die sicherheitspolitische Rhetorik der Atomwaffenmächte. Sie reklamieren die ultimative Waffe als unverzichtbar für die eigene nationale Sicherheit. Das Streben eines nuklearen Habenichts nach Kernwaffen aber verdammen sie als nicht hinnehmbare Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Das soll sich jetzt ändern.

Bereits im Vorfeld hat US-Botschafterin Susan Rice einen Resolutionsentwurf vorgelegt, über den die 15 Ratsmitglieder heute (24. Sept.) zu befinden haben. Er korrigiert diese Scheinheiligkeit und wird dafür bereits im Vorfeld gelobt. "Was Obama hier tut, lässt die USA auf den Abrüstungspfad zurückkehren", meint Daryl Kimball von der rüstungskritischen Arms Control Association. Er revidiere die ablehnende Haltung der Bush-Regierung und enthalte "die Garantie der Nuklearmächte, Nichtkernwaffenstaaten nicht mit Atomwaffen anzugreifen." Auch der Abrüstungsexperte und Präsident des Plougshares Fund Joseph Cirincione findet: "Es ist ein guter Text." Er sei ausgewogen und gerade deshalb wichtig, weil er zusichere, dass die Nuklearmächte keine Kernwaffen gegen Nichtkernwaffenstaaten einsetzen werden.

Jahrelange Bemühungen

Es ist nur zu verständlich, dass die Nichtkernwaffenstaaten für ihren Verzicht auf eigene Atomwaffen eine verbindliche Schutzzusage von den Nuklearmächten gegen einen atomaren Angriff verlangen. In den Verhandlungen zum Atomwaffensperrvertrag in den 1960ger Jahren fand dies allerdings keinen Eingang in den Vertragstext. Doch die Forderung nach einer völkerrechtlichen Verpflichtung bleibt ungebrochen. Diese könnte möglicherweise in Form eines Zusatzprotokolls oder in einem selbständigen Vertrag gegeben werden. Dazu sind die Atommächte bisher jedoch nicht bereit. Um dennoch den Beitritt der nuklearen Habenichtse zum Sperrvertrag zu erreichen, versprachen die USA, die Sowjetunion und Großbritannien im UNO-Sicherheitsrat damals zumindest ihren Beistand im Falle eines nuklearen Angriffs auf ein Vertragsmitglied. Über diese sogenannte positive Sicherheitsgarantie hinaus bestehen die Nichtkernwaffenstaaten aber auch auf negativen Sicherheitsgarantien, d.h. die Verpflichtung der Nuklearmächte, selbst keine Atomwaffen gegen Nichtkernwaffenstaaten anzuwenden. Erstmalig war es bereits im Jahre 1967 in einem Zusatzprotokoll zum Vertrag von Tlatelolco über eine kernwaffenfreie Zone in Lateinamerika gelungen, derartige rechtsverbindliche Sicherheitsgarantien der Kernwaffenmächte gegenüber den Zonenstaaten zu vereinbaren.

Halbheiten, Vorbehalte und Einschränkungen

Auf der 1. UN-Sondertagung über Abrüstung im Jahre 1978 gaben die Nuklearstaaten dann einseitige Erklärungen ab. Die weitestgehende kam von China, das erklärte, es werde "niemals und unter keinen Umständen" als erster Kernwaffen anwenden. Frankreich erklärte sich bereit, solche Garantien gegenüber Mitgliedern von kernwaffenfreien Zonen auszuhandeln, nannte als Ausnahme jedoch den Fall einer Aggression gemeinsam mit einer Kernwaffenmacht gegen Frankreich bzw. seine Bündnispartner. Noch weiter gehende Einschränkungen erhoben Großbritannien und die USA, deren Garantieerklärungen lediglich Mitglieder des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrages bzw. einer ähnlichen Rechtsverpflichtung einschloss. Sie sollte darüber hinaus nicht gelten im Falle eines Angriffs auf das eigene Territorium, die Streitkräfte, oder die Verbündeten, durch einen Staat, der mit einer Nuklearmacht verbündet bzw. verbunden sei. Die Sowjetunion ihrerseits gewährte Sicherheitsgarantien für Nichtkernwaffenstaaten mit der Einschränkung, dass auch keine Atomwaffen auf deren Territorium stationiert sein dürften. Russland modifizierte diese Erklärung später und glich sie bis in den Wortlaut an die britisch-amerikanische an. Mehr als diese individuellen, durch viele Vorbehalte relativierten Deklarationen, konnte lange nicht erreicht werden.

Entgegenkommen aus Eigennutz

Als aber nach 25 Jahren die Verlängerung des Nichtverbreitungsvertrages anstand, änderte sich das Bild. Plötzlich waren die Kernwaffenmächte - aus durchsichtigen Gründen an einer unbegrenzten Lebensdauer des Abkommens interessiert - äußerst entgegenkommend. Für seine unbefristete Verlängerung gaben sie im Jahre 1995 erstmals eine gemeinsame Garantieerklärung zum Schutz der Nichtkernwaffenstaaten ab. Alle fünf votierten im Sicherheitsrat für eine Resolution über positive und negative Sicherheitsgarantien. Darin verpflichten sie sich, im Falle einer Anwendung oder Androhung von Kernwaffen gegen ein nichtnukleares Mitglied des Kernwaffensperrvertrages unverzüglich Beistand zu leisten. Sie sichern außerdem technische, medizinische, wissenschaftliche und humanitäre Hilfe zu. Ein etwaiger Aggressor würde zur Rechenschaft gezogen und zur Kompensation der verursachten Schäden verpflichtet werden. Indem nun alle fünf Kernwaffenmächte in eine gemeinsame Erklärung zu positiven und negativen Sicherheitsgarantien eingebunden sind und ihre Verpflichtung auch auf Hilfeleistungen ausgeweitet wird, stellt sie durchaus einen Fortschritt da. Allerdings bedeutet die Resolution in der Substanz nach wie vor einseitige, wenn auch kollektive, Selbstverpflichtungen, und bildet keinen völkerrechtlich einklagbaren Vertrag, die Bush-Regierung beispielsweise hatte praktisch die Einsatzdoktrin für Kernwaffen beliebig ausgeweitet. Darum hoffen die nichtkernwaffenbesitzenden Staaten seither auf eine internationale rechtsverbindlichen Konvention über Sicherheitsgarantien. Jedoch konnten in den vergangenen Jahren keinerlei Fortschritte erreicht werden.

"Dr foifer und 's weggli b'halte"

Immerhin stehen die Atomwaffenstaaten unter dem Druck eines Rechtsgutachtens vom Internationalen Gerichtshof (IGH). 1996 hatten die Richter in Den Haag unmissverständlich festgestellt, dass auch Nuklearwaffen nicht außerhalb des Völkerrechts stehen und ihre Anwendung "generell völkerrechtswidrig" ist.

Aus der Entscheidung des IGH 1996:

"... dass die Androhung und der Einsatz von Atomwaffen generell gegen diejenigen Regeln des Völkerrechts verstoßen würden, die für bewaffnete Konflikte gelten, insbesondere gegen die Prinzipien und Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechts. Allerdings kann der Gerichtshof angesichts der gegenwärtigen Lage des Völkerrechts und angesichts des ihm zur Verfügung stehenden Faktenmaterials nicht definitiv die Frage entscheiden, ob die Androhung oder der Einsatz von Atomwaffen in einer extremen Selbstverteidigungssituation, in der die Existenz eines Staates auf dem Spiel stünde, rechtmäßig oder rechtswidrig wäre."
(Aus dem Rechtsgutachten des IGH vom 08.07.1996)



Der Richterspruch schränkt die Anwendungsoptionen für Nuklearwaffen juristisch bedeutend ein und erhöht deren politische Kosten. In der Konsequenz wäre jeder präventive Einsatz, wie auch ein nuklearer Erstschlag und die Anwendung in der übergroßen Mehrzahl aller vorstellbaren Situationen einer militärischen Auseinandersetzung widerrechtlich. Daraus folgt, dass eine Anwendung von Nuklearwaffen zur Vorbeugung wie auch als Antwort auf Terrorangriffe ein Bruch des Völkerrechts wäre. Nach langer Untätigkeit hat die Genfer Abrüstungskonferenz in diesem Jahr beschlossen, ein "rechtlich bindendes Instrument" der Sicherheitsgarantien auszuarbeiten. Wenn die Verhandlungen beginnen, wird sich zeigen, ob die atomaren Großmächte zum klaren Denken imstande sein werden und erkennen, dass man, wie es in einem amerikanischen Sprichwort heißt, den Kuchen nicht gleichzeitig essen und behalten kann. Oder im Schweizer Volksmund: "Dr foifer und 's weggli b'halte."

An Ideen und Vorschlägen mangelt es also keineswegs. Trotzdem sind auch von diesem Gipfeltreffen keine Wunder zu erwarten. Als erster Schritt soll heute eine gemeinsame Resolution angenommen werden, in der die Mitglieder des Sicherheitsrats dazu verpflichtet werden, eine sicherere Welt für alle anzustreben und die Voraussetzungen für eine Welt ohne Atomwaffen zu schaffen. Immerhin also ist die Abrüstung auch in der UNO wieder ein Topthema. Der scheidende Präsident der Vollversammlung Miguel d'Escoto Brockmann aus Nikaragua hat 2020 als Zieltermin für eine atomwaffenfreie Welt genannt - dann werden 75 Jahre seit Hiroshima und Nagasaki vergangen sein.

UNO-Sicherheitsrat

Der UNO-Sicherheitsrat ist das mächtigste Gremium der Vereinten Nationen. Seine Aufgabe ist die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Während Beschlüsse anderer UN-Organe lediglich Empfehlungscharakter tragen, sind die Entscheidungen des Sicherheitsrates völkerrechtlich bindend. Verstöße können mit Zwangsmaßnahmen bis hin zur Anwendung militärischer Gewalt geahndet werden.

Der Rat besteht aus fünf ständigen und zehn nichtständigen UN-Mitgliedern. Jedes Jahr wird die Hälfte der zehn wechselnden durch die Vollversammlung auf zwei Jahre neu gewählt. Sie werden nach regionalen Gruppen ausgesucht und von der UN-Vollversammlung bestätigt. 2009 sind folgende zehn Länder als nichtständige Mitglieder im Sicherheitsrat vertreten: Burkina Faso, Costa Rica, Japan, Kroatien, Libyen, Mexiko, Österreich, Türkei, Uganda und Vietnam.



Obama

"Daher bekunde ich heute klar und mit Überzeugung, dass die Vereinigten Staaten entschlossen sind, sich für den Frieden und die Sicherheit einer Welt ohne Atomwaffen einzusetzen. Dieses Ziel wird nicht schnell erreicht werden - möglicherweise nicht zu meinen Lebzeiten. Es wird Geduld und Beharrlichkeit erfordern. Aber jetzt müssen auch wir die Stimmen ignorieren, die uns sagen, dass die Welt sich nicht ändern kann."

"Einige argumentieren, die Verbreitung dieser Waffen könne nicht kontrolliert werden, dass es unser Schicksal sei, in einer Welt zu leben, in der immer mehr Länder und Menschen im Besitz der ultimativen Instrumente der Zerstörung sind. Dieser Fatalismus ist ein tödlicher Gegner. Denn wenn wir glauben, dass die Verbreitung von Kernwaffen unausweichlich ist, dann geben wir uns selbst gegenüber zu, dass der Einsatz von Kernwaffen ebenfalls unausweichlich ist."
US-Präsident Obama am 5. April 2009 in Prag (zur ganzen Rede!)




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