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"Frauen als Akteurinnen in Friedensprozessen"

Deutsches Institut für Menschenrechte legt Studie zur Rolle von Frauen in Friedensprozessen vor


Pressemitteilung: 12.04.2011

Berlin - Sind Frauen nur Opfer von bewaffneten Konflikten? Oder nehmen sie, wie es die UN-Sicherheitsratsresolution 1325 bereits vor mehr als zehn Jahren forderte, aktive Rollen in Friedenseinsätzen und Friedensverhandlungen ein? Bewirken die kostspieligen internationalen Friedensmaßnahmen überhaupt eine Veränderung der Lebenssituation von Frauen? Wie sind die Beiträge der Bundesregierung zur Umsetzung der Resolution einzuschätzen? Diese Fragen untersuchen Jana Arloth und Frauke Seidensticker in ihrer jetzt veröffentlichten Studie "Frauen als Akteurinnen in Friedensprozessen", die vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend gefördert wurde.

Die Autorinnen sehen zwar noch Defizite in der Umsetzung der Resolution, aber sie identifizieren auch positive Veränderungen in der Praxis der Friedensmissionen. Die Menschenrechts-Expertinnen würdigen die Beiträge Deutschlands zur verbesserten Umsetzung der Resolution, sprechen sich jedoch für eine besser koordinierte Strategie aus, die die Maßnahmen von Ministerien, Bundeswehr und Nichtregierungsorganisationen bündelt. "Die Gender-Thematik wird im militärischen Bereich noch immer als etwas wahrgenommen, das einseitig Frauen betrifft. Die Geschlechterperspektive wird selten integriert, sondern meist unsystematisch und separat diskutiert", so die Einschätzung von Frauke Seidensticker, bis Dezember 2010 Stellvertretende Direktorin des Instituts.

Die Autorinnen empfehlen die Entwicklung einer übergreifenden Strategie, die diese Vernetzung sicherstellt. Vorgeschlagen wird zudem die transparente Erarbeitung und Evaluation einer solchen Strategie, die auch Männer einbezieht. Eine zentrale Forderung der Studie: "Eine Veränderung von Männlichkeitskonzepten gelingt nur mit Männern". Die Studie stellt überzeugende Anregungen für eine beiden Geschlechtern angemessene Friedenspolitik der Bundesregierung vor.

Jana Arloth, Frauke Lisa Seidensticker: Frauen als Akteurinnen in Friedensprozessen. Begleitstudie zum Werkstattgespräch "Frauen und bewaffnete Konflikte" anlässlich des 10. Jahrestages der UN-Resolution 1325. Deutsches Institut für Menschenrechte. Berlin 2011

Die beiden letzten Kapitel aus der Studie von Jana Arloth, Frauke Lisa Seidensticker:

5. Zusammenfassung und Fazit

Seit der Verabschiedung von Sicherheitsratsresolution 1325 (SCR 1325) im Jahr 2000 hat es auf normativer Ebene sichtbare Erfolge bei ihrer Reflektierung in internationalen, regionalen und nationalen Dokumenten, Richtlinien, Abläufen und offiziellen Programmen gegeben. Auch in der praktischen Arbeit von Friedensmissionen gibt es positive Entwicklungen. Die Beispiele aus der Praxis zeigen, dass die Umsetzung der Resolution 1325 die Qualität von Friedensprozessen im weitesten Sinne substanziell erhöht.

Jedoch bestehen auch weiterhin große Lücken: Chancen werden vertan, wenn Gleichstellungsanliegen vor, in und nach Friedensmissionen nicht verfolgt werden. Das ist natürlich vor allem für Frauen in den Krisenund Konfliktgebieten spürbar. Die vergangenen 10 Jahre haben an ihrer strukturellen Benachteiligung und der damit verbundenen besonderen Anfälligkeit für Menschenrechtsverletzungen, Armut und Ausbeutung wenig geändert. Frauen werden nach wie vor speziell aus formalen Friedens- beziehungsweise Politikprozessen herausgehalten.

Wenn es auch noch an einer systematischen Integration von Genderperspektiven in Friedensmissionen fehlt, ist der Prozess doch angelaufen. Mit dem Einsatz von Genderkomponenten in Missionen und Gender- Trainings-Angeboten für Einsatzpersonal werden Anstrengungen in die richtige Richtung unternommen.

Die Praxis hat bewiesen, dass die Arbeit von Friedensmissionen durch die Integration von Frauen und geschlechtersensiblen Vorgehensweisen, durch die sich die Fähigkeiten von weiblichem und männlichem Personal ergänzen, an operationeller Effektivität und Nachhaltigkeit gewinnt.

Auf deutscher Seite ist weiteres Handlungspotenzial zur Umsetzung der Resolution auszumachen. Die Bundesrepublik engagiert sich mit Umsetzungsberichten, vielen Einzelmaßnahmen und der Arbeit der interministeriellen Arbeitsgruppe. Eine einheitliche Strategie würde den Anstrengungen jedoch mehr Dynamik verleihen. Zudem scheint die sicherheitspolitische Debatte, auch die um das Konzept der Vernetzten Sicherheit, in Deutschland noch immer so gut wie genderneutral zu sein. Darüber hinaus steht zu vermuten, dass die Genderthematik im militärischen Bereich noch immer als etwas wahrgenommen wird, das einseitig Frauen betrifft. Gender und Genderprojekte werden selten integriert, sondern beharrlich unsystematisch und separat (und meistens von Frauen) diskutiert und durchgeführt, so dass der Querschnittscharakter des Themas bisher in der Umsetzung wenig zur Geltung kommt.

Im Kontext der deutschen Sicherheitspolitik wäre es wichtig, stärkeres Gewicht auf die Umsetzung von SCR 1325 zu legen. Das große Potenzial der Resolution kann nur ausgeschöpft werden, wenn politischer Wille für ihre Umsetzung vorhanden ist. Voraussetzung für ihre Förderung ist Motivation auf Seiten aller Akteure in den Ministerien und im Feld und die Erkenntnis, dass durch diese Anstrengungen eine „Win-Win“ Situation für alle entsteht.

Eine ausführliche Diskussion oder gar Bewertung des Konzepts der Vernetzten Sicherheit liegt nicht in der Absicht dieser Studie. In jedem Fall liegt in schriftlicher Form wenig Material vor, aus dem Einzelheiten über die Konzeption zu entnehmen sind. Das mag eine der Gründe für die unter 3.2 ausgeführten Meinungsverschiedenheiten sein.

Es soll aber deutlich gesagt sein, dass eine konsequente Vernetzung im Sinne eines Abstimmungsprozesses zwischen Ressorts, Bundeswehr und zivilgesellschaftlichen Akteuren der Umsetzung von 1325 auf jeden Fall zuträglich wäre. Jede künftige Sicherheitsstrategie Deutschlands sollte sich daran messen lassen, wieweit sie in der Beteiligung wie in der Ausgestaltung die Forderungen der Sicherheitsratsresolution 1325 berücksichtigt. Für die Umsetzung der Forderungen der Resolution ist eine bessere Zusammenarbeit aller Ressorts und Vernetzung aller Akteure im Sinne einer kohärenten Strategie mit konkreten Zielvorgaben, Maßnahmen, Quoten und festgelegter Rechenschaftspflicht notwendig. Für die Umsetzung von 1325 bedarf es der Erarbeitung konkreter Zielsetzungen, einer Klärung der Implikationen des Konzepts der Vernetzten Sicherheit und einer nachdrücklichen Verzahnung der Anstrengungen der Ressorts. Das würde sich auch positiv auf die Arbeit der deutschen Teams in Friedensmissionen auswirken. Ihre Arbeit würde sich effektiver und wahrscheinlich nachhaltiger gestalten - zum Wohl der Frauen, Mädchen, Männer und Jungen in den Konfliktgebieten und letztlich auch zum Wohl der internationalen Gemeinschaft.

Denn nicht die Umsetzung der Resolution 1325 ist das eigentliche Ziel, sondern eine Verbesserung der Sicherheitslage und der Situation der Bevölkerung vor Ort, der Schutz ihrer Menschenrechte und nicht zuletzt nachhaltiger Frieden.

6. Handlungsempfehlungen für die Bundesregierung

Die Umsetzung der SCR 1325 und ihrer Nachfolgeresolutionen und damit die Verbesserung des Menschenrechtsschutzes von Frauen in Konfliktregionen werden eines langen politischen Prozesses bedürfen. Für Deutschland bietet sich die Entwicklung einer übergreifenden Strategie an, die neben Ministerien und Bundeswehr auch Bildungsinstitutionen und zivilgesellschaftliche Institutionen einbindet. Es ist nicht die Absicht dieser Studie, eine solche Strategie oder gar den Entwurf eines Aktionsplanes zu erstellen. Die im Folgenden vorgeschlagenen Maßnahmen sind vielmehr als Anregungen zu verstehen, die erst innerhalb einer solchen Gesamtstrategie ihren Platz finden werden. Ist diese entwickelt, wäre es im Sinne einer transparenten und integrativen Sicherheitspolitik, die Strategie und aus ihr resultierenden Aktivitäten der Bundesregierung zur Förderung der Umsetzung der Öffentlichkeit deutlich und konkret zu kommunizieren.

Empfehlungen zur Resolution selbst und zu Sicherheitskonzepten (Teil a) könnten unmittelbar von der Bundesregierung aufgenommen werden, Empfehlungen zu Peacekeeping und Peacebuilding-Einsätzen (Teil b) liegen zum Teil in der Kompetenz anderer Stellen, sind aber als Policy-Empfehlungen zu verstehen, die die Bundesregierung vertreten könnte.

a) Resolution 1325 und Vernetzung in der deutschen Sicherheitspolitik
  • Horizontale Vernetzung: Auf Grundlage der bereits existierenden Interministeriellen Arbeitsgruppe zu SCR 1325 wird empfohlen, die Zusammenarbeit aller relevanten Ministerien (AA, BMVg, BMFSFJ, BMI, BMZ, BMJ) zu verstärken. Hierfür empfiehlt sich die Verankerung einer festen Struktur mit klaren Verantwortlichkeiten, regelmäßigem inhaltlichen Austausch und klaren Zielvorgaben. Eines der Ministerien könnte für die Koordination der Arbeitsgruppe verantwortlich sein.
  • Vernetzung mit der Zivilgesellschaft: Auch für den seit 2010 existierenden Gesprächskreis der Ministerien mit Vertretern und Vertreterinnen der Zivilgesellschaft zu SCR 1325 bietet sich eine fest verankerte Struktur mit regelmäßigen Treffen und konkreten Zielsetzungen an, um den Informationsaustausch zwischen den Ressorts und den NGOs zu fördern und Optionen für eine verstärkte Zusammenarbeit in diesem Bereich zu ermitteln. Die Ergebnisse des Gesprächskreises sollten in die Arbeit des interministeriellen Arbeitskreises einfließen.
  • Steuerung: Um den Austausch zwischen allen beteiligten Ministerien, der Zivilgesellschaft, dem Zentrum für Internationale Friedenseinsätze und der Forschung über alle Ebenen zu stärken, wäre es von Vorteil, eine nationale Schlüsselstelle für die gesamte Koordinierung der Arbeitsergebnisse der interministeriellen Arbeitsgruppe und des NGO Gesprächskreises einzurichten. Hier würde gemeinsam mit allen oder jeweils ernannten Vertretern des ressortübergreifenden Arbeitskreises, des NGO-Gesprächskreises, des ZIF und der Forschung das gesamte Monitoring der nationalen Umsetzung von SCR 1325 stattfinden. Empfehlenswert wäre eine politische Funktion unter Leitung des federführenden Ministeriums. Alternativ oder ergänzend könnte auch die Einrichtung eines mit Kompetenzen ausgestatteten Steuerungsgremiums erwogen werden.
  • Vertikale Vernetzung: In die Arbeit der interministeriellen Arbeitsgruppe, des NGOGesprächskreises (und einer Schlüsselstelle) könnte regelmäßig die Expertise der Akteure und Akteurinnen (ziviles Personal, Polizei, Militär, NGOs/ Zivilgesellschaft), die tatsächlich „vor Ort“ im Einsatz arbeiten, einbezogen werden. Dabei sollten diejenigen, die unter dem Konzept der Vernetzten Sicherheit arbeiten, ebenso wie andere fachkundige Stimmen angehört werden. Damit würde eine enge Bindung zwischen dem realen Bedarf und Erfordernissen der Praxis einerseits und der Politik andererseits gestützt.
  • Evaluation und Transparenz: Eine Kultur der Transparenz und der Evaluation würde alle Arbeiten auf der neusten Stand der Erkenntnisse bringen. Ein Gender-Audit könnte alle bisherigen Initiativen zur Umsetzung von SCR 1325 erfassen und Überschneidungen, Handlungsbedarf und Synergieeffekte identifizieren. Beispiele hierfür bieten unter anderem Dänemark, Großbritannien und Schweden. Die Analyse könnte eine erste Evaluation der von Deutschland initiierten oder gesteuerten 1325-relevanten Projekte und Feldmissionen umfassen. Angesichts des breiten Handlungsspektrums der SCR 1325 wäre mit Hilfe der Studienergebnisse eine Eingrenzung von Themen möglich, auf die sich die Bundesregierung und beteiligte Akteure künftig konzentrieren könnten.
b) Peacekeeping und Peacebuilding-Einsätze
  • Training: Ein solides und intelligentes Gender-Training sollte verpflichtend bereits in die Vorbereitung des zivilen und militärischen Einsatzpersonals einfließen. Dieses sollte sich von moralischen Appellen fernhalten und anhand von Best-Practice-Beispielen sichtbar machen, dass Gender-Training Hilfestellungen und Richtlinien für schwierige Situationen bietet und den Umgang mit der Zivilbevölkerung substantiell qualifiziert. Hilfreich wäre die Verwendung des umfangreichen Trainingsmaterials des Department for Peacekeeping Operations (DPKO). Auch die EU stellt mehr und mehr Material zur Verfügung. Vor dem Einsatz sollten alle Dienstgrade Gender- Schulungen durchlaufen. Gender-Training betrifft beide Geschlechter, denn eine Veränderung von Männlichkeitskonzepten gelingt nur mit Männern. Das ist gerade in (Post-)Konfliktregionen wichtig, denn für gewaltfreie Konfliktlösung ist die Auseinandersetzung mit diesen Konzepten und mit der von Männern ausgehenden Gewalt von zentraler Bedeutung.
  • Konstruktives Arbeitsklima: Gender- Training sollte ferner dazu beitragen, dass in den Kontingenten ein Klima geschaffen wird, in dem Männer und Frauen entsprechend ihrer geschlechterspezifischen Belange ihre besten Fähigkeiten entwickeln können. Dabei sollten Soldaten und Soldatinnen auch für das Problem sexualisierte Gewalt innerhalb der Truppe stärker sensibilisiert werden.
  • Genderperspektive in der Vorbereitung: Eine Genderperspektive und frauenrechtliche Expertise sollte bereits in die Situationsanalyse, in die Abklärungsmissionen und in Missionskonzeptionen integriert sein.
  • Personalpolitik: Weibliches Missionspersonal leistet einen entscheidenden Beitrag zur Effizienzsteigerung von Friedenseinsätzen. Bei der Rekrutierung von Einsatzpersonal sollte weiterhin verstärkt sowohl im zivilen als auch im polizeilichen und militärischen Bereich auf das Erreichen von Genderbalance auf allen Ebenen geachtet werden.
  • Beratung mit NGOs: Gendersensibel arbeitende zivilgesellschaftliche Organisationen, insbesondere Frauenorganisationen, sollten so früh wie möglich in die Konfliktbearbeitung integriert werden. Damit würden die Menschenrechte von Frauen, insbesondere auch soziale und wirtschaftliche Rechte, gestärkt und die Expertise lokal ansässiger Frauen und Frauengruppen der Konfliktregion genutzt (local ownership).
  • Gender-Schlüsselstellen: Die Mitarbeit einer Genderberatung, gegebenenfalls in Kooperation mit operationellen Gender Focal Points, muss als ein Minimum für alle Missionen gelten. Genderberater und - beraterinnen müssen mit ausreichend Ressourcen und Befugnissen ausgestattet werden. Sie sollten in den Regionalbüros vertreten sein und Zugang zur obersten Führungsebene und den einzelnen Missionskomponenten haben.
  • Führungsebene: Effektive und erfolgreiche Genderarbeit einer Mission sind zum Großteil vom Einsatz der Führungs- und Leitungsebene abhängig. Führungsaufgaben, wie die Lagebeurteilung und daraus abzuleitende Maßnahmen, sollten geschlechterspezifisch und -sensibel durchgeführt werden. Ein Top-Down-Ansatz ist somit für die Umsetzung von SCR 1325 unerlässlich. Bei der Rekrutierung der Führungskräfte sollte zunehmend Genderbalance forciert werden.
  • Beschwerdemöglichkeiten: Es bedarf einer Anlaufstelle für die Zivilbevölkerung, bei der sie sich zum Verhalten des Missionspersonals äußern und gegebenenfalls Beschwerde einlegen kann.
  • Disziplinarische und strafrechtliche Untersuchungen: Vorwürfe von Verletzungen des humanitären Völkerrechts oder menschenrechtlicher Bestimmungen durch Militärkräfte, Polizeieinheiten oder ziviles Missionspersonal müssen zu vollständigen und unabhängigen Untersuchungen durch das Entsendeland führen. Die Bundesregierung sollte sich für ein transparentes System disziplinarischer Untersuchungen bei UN- und EU-Friedensoperationen einsetzen. Dies schließt auch die Berichterstattung für die Öffentlichkeit in Einsatz- und Entsendeländern ein.
  • Gender Mainstreaming: Die Aufgaben, in die die verschiedenen Akteure von Friedensmissionen in Postkonfliktländern zum Beispiel durch Schutz- oder Aufbaumaßnahmen auf unterschiedlichste Weise direkt oder indirekt involviert sein können – wie Sicherheitssektorreform (beispielsweise Aufbau der lokalen Polizei), Entwaffnung, Demobilisierung, Reintegration (zum Beispiel Traumaarbeit mit Exkombattanten), Förderung von Rechtsstaatlichkeit (unter anderem Aufbau einer nationalen Justiz) oder Ausbau staatlicher Gesundheitssysteme und Rehabilitations-Programme (etwa die medizinische und psychologische Betreuung von Opfern geschlechtsspezifischer Gewalt) etc. - sind vielschichtig. Die für die Erfüllung dieser Aufgaben erstellten Programme müssen unter Beachtung der jeweiligen Belange von Frauen und Männern, Mädchen und Jungen geplant und durchgeführt werden.
  • Evaluationen: Systematische Auswertungen von Missionen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Frauen und Männer im jeweiligen Krisengebiet sind notwendig. Auf EU- und UN-Ebene werden interne Auswertungen durchgeführt, deren Ergebnisse bedauerlicherweise meistens unter Verschluss bleiben, was aber vermutlich und hoffentlich den Vorteil hat, dass dabei klare und ehrliche Worte gesprochen werden. Auf der anderen Seite bedarf es auch von der Seite der Bundesregierung einer intensiven Beobachtung und Analyse von Friedensmissionen mit deutscher Beteiligung und ihren Auswirkungen auf die männliche und weibliche Zivilbevölkerung. Die Arbeit aller Akteure, der Bundeswehr, der Polizei und der zivilen Akteure, sollte gendersensibel evaluiert und Best Practice und Lessons Learnt ehrlich und klar untereinander kommuniziert werden.
  • Lernschleife: Die Identifizierung von Good Practice und Lessons Learnt sind für den Vergleich verschiedener Strategien und Ansätze sowie ihrer Wirkungen von immenser Bedeutung. Ein Austausch dieser Ergebnisse mit den zivilen, polizeilichen und militärischen Einsatzpartnern anderer Entsendestaaten, mit denen in den Missionen kooperiert wird, sollte angestrebt und effizienter gestaltet werden. Nur so können die Strategien gendersensibler Friedenseinsätze kontinuierlich verbessert und effektive Ansätze gefunden werden. Auch dies könnten Aufgaben der themenrelevanten Arbeitskreise der Bundesregierung sein.
** Auszug aus: Jana Arloth, Frauke Lisa Seidensticker: Frauen als Akteurinnen in Friedensprozessen. Begleitstudie zum Werkstattgespräch "Frauen und bewaffnete Konflikte" anlässlich des 10. Jahrestages der UN-Resolution 1325. Deutsches Institut für Menschenrechte. Berlin 2011, S. 39-44.

Die vollständige Studie kann hier heruntergeladen werden: pdf-Datei




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