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20 Jahre nach dem Völkermord von Ruanda - Das Prinzip der Schutzverantwortung auf dem Vormarsch?

Andreas Flocken (NDR) im Gespräch mit Prof. Michael Staack, Helmut-Schmidt-Universität *

Vor 20 Jahren wurden im afrikanischen Ruanda innerhalb von rund 100 Tagen fast eine Million Menschen getötet. Die Staatengemeinschaft und auch die im Land stationierten Friedenstruppen blieben untätig – schauten dem Völkermord an den Tutsi zu.

Mittlerweile gibt es bei den Vereinten Nationen das Prinzip der Schutzverantwortung, oder, wie man im Englischen sagt, das Konzept der „Reponsibility to Protect“, kurz R2P. Hierüber habe ich mit Professor Michael Staack von der Helmut-Schmidt-Universität der Bundeswehr in Hamburg gesprochen. Zunächst habe ich Professor Staack gefragt, ob das Prinzip der Schutzverantwortung eine direkte Folge aus dem Versagen der Völkergemeinschaft in Ruanda ist:

Interview Andreas Flocken / Prof. Michael Staack

Staack: Auf jeden Fall. Mit dem Völkermord von Ruanda ist deutlich geworden, dass die internationale Gemeinschaft nicht mehr bereit ist, so etwas ein zweites Mal geschehen zu lassen. Und es hat eine ganze Reihe von Gründen gegeben, warum sich das Prinzip der Schutzverantwortung durchgesetzt hat: Eine neue Verantwortung, eine neue Offenheit für globale Lösungen nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes. Das Prinzip der menschlichen Sicherheit, Sicherheit vom Menschen her zu denken und nicht vom Staat her. Ein weiterer Punkt ist auch die Kritik an den einseitigen humanitären Interventionen des Westens, die in der gesamten Welt, in der südlichen Welt, sehr kritisch betrachtet worden sind. Und schließlich das Versagen der Vereinten Nationen in Ruanda. Das ist der Hintergrund, der dazu geführt hat, dass das Prinzip der Schutzverantwortung etabliert werden konnte.

Flocken: Was sind denn Ihrer Meinung nach die Kernaussagen dieses Konzepts der Schutzverantwortung, der „Responsibility to Protect“?

Staack: Die Schutzverantwortung, die „Responsibility to Protect“ besteht im Wesentlichen aus drei Elementen. Aus meiner Sicht müssen diese Elemente auch immer zusammen gedacht werden. Das erste Element zielt darauf ab, Konflikte schon in der Entstehung zu bekämpfen und alles dafür zu tun, das sie nicht eskalieren, erst recht nicht gewaltförmig eskalieren. Dieses Element heißt, Prävention. Das zweite Prinzip ist die Reaktion. Das heißt also, wenn Konflikte ausgebrochen sind, wenn sie eskalieren, gilt es, sie dann zu bekämpfen. Dafür gibt es unterschiedliche Methoden. Das kann diplomatisch geschehen, das kann im äußersten Falle aber auch militärisch geschehen. Und dann ist da noch das dritte Prinzip: die Pflicht zum Wiederaufbau. Der Wiederaufbau ist nicht nur finanziell und wirtschaftlich gemeint, sondern auch der Wiederaufbau von Gesellschaften, von Staaten, usw. Prävention, Reaktion und Wiederaufbau sind eigentlich eine Einheit. Man darf die „Responsibility to Protect“ auf keinen Fall verkürzen auf eine militärische Intervention.

Flocken: Das Prinzip der Schutzverantwortung, die „Responsibility to Protect“, steht aber doch im Widerspruch zum Prinzip der Nichteinmischung oder der Souveränität der Staaten, denn es verpflichtet ja geradezu, einzugreifen.

Staack: Ich würde dort keinen Widerspruch sehen, sondern ein Spannungsverhältnis. In der Charta der Vereinten Nationen sind ja bereits als ganz wichtige Prinzipien auf der einen Seite der Schutz der Menschenrechte und auf der anderen Seite die Nichteinmischung in innere Angelegenheiten festgelegt. Das hat auch einen Sinn, weil gerade für die südliche Welt, die sich von den Folgen der kolonialen Unterdrückung emanzipieren wollte, das Souveränitätsprinzip sehr wichtig ist. Die Aufgabe ist es im Grunde, beide Prinzipien gleichzeitig zur Geltung zu bringen. Das heißt also, dafür zu sorgen, dass schlimmste Menschheitsverbrechen verhindert werden können durch eine Reaktion der internationalen Gemeinschaft. Aber, wenn es irgendwie geht, auch unter Beachtung des Souveränitätsprinzips. Die „Responsibility to Protect“ beinhaltet auch, dass wenn Staaten nicht in der Lage sind, für ihre Bürger Sicherheit zu gewährleisten, dass dann diese Verantwortung auf die internationale Gemeinschaft übergeht. Das ist sicherlich ein Spannungsverhältnis, das im Einzelfall immer wieder austariert, immer wieder gelöst werden muss.

Flocken: Der Kosovo-Krieg 1999 wurde ja auch als humanitäre Intervention bezeichnet. Der Krieg war eine Reaktion auf die Unterdrückung der Kosovo-Albaner durch die Serben. Was ist aber nun der Unterschied zwischen der humanitären Intervention und einem Eingreifen nach dem Prinzip der Schutzverantwortung? Oder gibt es in der Praxis keinen Unterschied?

Staack: Ich hoffe sehr, dass dieser Unterschied vorhanden ist und dass er sich auch noch sehr viel stärker entwickelt. Der Kosovo-Krieg ist in der internationalen Gemeinschaft nie akzeptiert worden. Der Kosovo-Krieg wurde ohne ein Mandat des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen geführt. Er war völkerrechtswidrig. Er ist dann später legitimiert worden durch eine nachträgliche Zustimmung des Sicherheitsrates. Aber der Krieg ist immer sehr problematisch geblieben. Die Schutzverantwortung ist gerade auch als eine Antwort auf den Kosovo-Krieg entstanden, nämlich als Versuch, ein Konzept zu entwickeln, das auch über den Einzelfall hinaus geht und mit dem auch noch einmal versucht worden ist, Kriterien zu bilden, nach denen die internationale Gemeinschaft eingreifen kann. Aus meiner Sicht ist der Kosovo-Krieg kein Vorbild für die Schutzverantwortung, sondern genau ein Fall, an dem deutlich geworden ist, dass es vor dem Prinzip der Schutzverantwortung eben entsprechende Prinzipien und eine Übereinstimmung in der Völkerrechtsgemeinschaft noch nicht gegeben hat.

Flocken: Also ist eine humanitäre Intervention eigentlich keine humanitäre Intervention, wenn es dafür kein Mandat des UN-Sicherheitsrates gibt, oder wie ist das zu verstehen?

Staack: Das ist richtig. Die Schutzverantwortung ist daran gebunden, - das ist im Laufe der letzten Jahre in den Vereinten Nationen auch noch einmal sehr deutlich geworden – dass der Sicherheitsrat zustimmt. Ohne eine Zustimmung des Sicherheitsrates kann es eine solche Intervention nicht geben.

Flocken: Nun gibt es aber auch Experten, die sagen, dass wenn der UN-Sicherheitsrat sich beispielsweise selbst blockiert, dann kann man nicht untätig zuschauen und man muss auch eine andere Möglichkeit finden, dem Prinzip der „Responsibility to Protect“ bzw. dem Prinzip der Schutzverantwortung Rechnung zu tragen. Beispielsweise, dass die UN-Generalversammlung anstelle des UN-Sicherheitsrates zustimmt.

Staack: Das wäre in der Tat eine Möglichkeit. Wenn der UN-Sicherheitsrat nicht handlungsfähig ist, dann könnte die Generalversammlung der Vereinten Nationen hier tätig werden. Entscheidend ist, dass die Beschlussfassung im System der Vereinten Nationen bleibt. Eine Entwicklung, bei der Staatengruppen, die über das militärische Potenzial zur Intervention verfügen - ganz konkret natürlich die hochgerüsteten westlichen Staaten - sich ein Monopol für solche Interventionen anmaßen, ist in der Welt nicht mehrheitsfähig. Es ist nicht mehrheitsfähig bei den südlichen Demokratien, ist nicht mehrheitsfähig bei den Entwicklungsländern. Es kommt im Grunde darauf an, ob die Generalversammlung, ob der Sicherheitsrat zustimmen. Die Entscheidung muss im System der Vereinten Nationen fallen.

Flocken: Der Luftkrieg der NATO 2011 gegen Libyen gilt als erste große Militärintervention im Namen des Prinzips der Schutzverantwortung. Gaddafi, damals der starke Mann in Libyen, hatte ja angekündigt, Aufständische in Bengasi anzugreifen und zu vernichten. Als Ergebnis dieses NATO-Krieges wurde Gaddafi dann aber gestürzt. Besteht da nicht die Gefahr, dass dieses Prinzip der Schutzverantwortung, das Prinzip der „Responsibility to Protect“, dazu genutzt wird, einen Regimewechsel durchzuführen? Ein Regimewechsel, bei dem es gar nicht so sehr um den Schutz der Menschen geht?

Staack: Die Gefahr besteht in der Tat. Und der Krieg im Jahre 2011 in Libyen war aus meiner Sicht auch kein guter Anwendungsfall für die „Responsibility to Protect“. Es ist zunächst festzustellen, dass bei der Begründung dieser Intervention die Schutzverantwortung auch gar nicht so sehr im Vordergrund stand. Sie stand zwar in den Mandaten drin, aber eigentlich eher unter ferner liefen. Der Krieg ist dann von einigen NATO-Staaten in eine Richtung entwickelt worden, die auf einen Regimewechsel abzielte. Dafür gab es kein Mandat der Vereinten Nationen und es gab eben auch eine sehr negative Reaktion in der internationalen Gemeinschaft und von Seiten des Sicherheitsrates. Dennoch glaube ich, dass die Diskussion, die es dann anschließend gegeben hat, dazu geführt hat, dass zwei Punkte bekräftigt worden sind. Erstens: das Prinzip der Schutzverantwortung wurde nicht infrage gestellt. Die Staaten der Welt wollen in ihrer Mehrheit an diesem Prinzip festhalten. Zweitens: Sie sind nicht bereit, einseitige Interpretationen von einigen NATO-Mitgliedern oder des Westens zu tolerieren. Das heißt also, es gibt wieder eine Bewegung, die Schutzverantwortung stärker in das System der Vereinten Nationen zurückzuholen. Ein guter Anwendungsfall für die Schutzverantwortung war der Libyen-Krieg in keinem Fall.

Flocken: War denn aus Ihrer Sicht der NATO-Luftkrieg gegen Libyen ein Durchbruch für das Prinzip der Schutzverantwortung oder – wie manche sagen – der Sargnagel für dieses Prinzip?

Staack: Wahrscheinlich weder – noch. Der Krieg war nicht der Sargnagel. Denn die Entwicklung ist weiter gegangen, das Prinzip der Schutzverantwortung wird weiterhin akzeptiert. Aber mit Sicherheit war der Krieg auch nicht der Durchbruch. Denn das, was wir in Libyen gesehen haben, ist eigentlich das Kosovo-Modell gewesen – eine kleine Staatengruppe hat ihre militärischen Fähigkeiten eingesetzt, um zu einem Ergebnis zu kommen. Das war nicht legitimiert und das war auch nicht gewollt. Und es entspricht auch nicht dem Prinzip der Schutzverantwortung, denn es hätte auch andere Möglichkeiten im Vorfeld gegeben.

Flocken: Aber wir sehen ja im Bürgerkrieg in Syrien, dass das Prinzip der Schutzverantwortung dort überhaupt nicht funktioniert. Auch Russland sagt mit Blick auf Libyen, dort ist dieses Prinzip der Schutzverantwortung missbraucht worden ist. Dort wurde ein Regimewechsel angestrebt und deswegen wird jetzt von Seiten Russlands und auch Chinas schon seit langer Zeit im Grunde genommen eine Resolution in Sachen Syrien verhindert. Zeigt nicht der Bürgerkrieg in Syrien, dass das Prinzip dort überhaupt nicht funktioniert?

Staack: Ich denke, hier sind zwei Phasen zu unterscheiden. In Syrien wäre vielleicht ein Eingreifen in der Vorstufe des Konfliktes möglich gewesen. Und dort war es dann in der Tat so, dass die negativen Erfahrungen mit Libyen dafür gesorgt haben, dass eben nicht nur Russland und China, sondern auch viele andere Staaten, auch südliche Demokratien wie Brasilien und Indien sehr skeptisch waren. Inzwischen ist der Bürgerkrieg in Syrien soweit eskaliert, dass nur noch eine umfassende Intervention der internationalen Gemeinschaft, dass heißt also eine Intervention mit mehreren hunderttausend Bodentruppen, die gegen alle Konfliktparteien gerichtet ist, zu einem Ergebnis kommen könnte. Hier verhindert nicht das Prinzip der Schutzverantwortung das Eingreifen, sondern die schlichte Tatsache, dass niemand bereit ist, derartige Investitionen - militärisch und später auch humanitär – dort zu tätigen. Das muss man leider so feststellen.

Flocken: Aber das ist doch ein Armutszeugnis für das Prinzip der Schutzverantwortung, wenn es dort nicht funktioniert, wo es eigentlich funktionieren sollte, wo es besonders wichtig ist, dass etwas getan wird.

Staack: Das kann man so sehen. Es gibt andere Beispiele. Es gibt die Elfenbeinküste 2011, es gibt einige Jahre zuvor den Fall Kenia, wo Konflikte abgewendet werden konnten. Man sollte nicht davon ausgehen, dass mit dem Prinzip der Schutzverantwortung in jedem Fall Probleme gelöst werden können. Das sind Entwicklungen, die längerfristiger wirken. Syrien ist kein Gegenbeispiel. Syrien ist vielmehr ein Beispiel dafür, dass nicht in jedem Einzelfall die Schutzverantwortung erfolgreich sein wird. Aber die Etablierung des Prinzips und die Tatsache, dass es in anderen Fällen funktioniert hat, beweist aus meiner Sicht, dass man hier auf dem richtigen Weg ist.

Flocken: Sie sagen, das Prinzip der Schutzverantwortung habe in anderen Konflikten bereits funktioniert hat. Gibt es denn inzwischen so etwas wie Kriterien für eine legitime bewaffnete Intervention im Namen der Schutzverantwortung?

Staack: Diese Kriterien haben sich noch nicht herausgebildet. Es hat den Versuch gegeben, in den ersten Jahren des vergangenen Jahrzehnts in den Vereinten Nationen, einen solchen Kriterienkatalog zu formulieren. Die Generalversammlung und der Sicherheitsrat haben ganz bewusst darauf verzichtet, diese Kriterien zu übernehmen. Das lag vor allem daran, dass alle Großmächte sich darin einig waren, nicht an Kriterien gebunden zu sein.

Flocken: Welche Kriterien wurden denn in diesem Katalog genannt?

Staack: Ganz wichtig ist das Kriterium der Verhältnismäßigkeit. Das heißt, es muss wirklich eine Situation vorliegen, die ein Eingreifen rechtfertigt. Es darf keine Alternativen geben. Die intervenierenden Staaten müssen wirklich um der Sache Willen intervenieren und nicht aus anderen Gründen, aus anderen Interessen heraus. Und der Schutz der Zivilbevölkerung, der ja durch die Schutzverantwortung bezweckt wird, muss durch das Eingreifen auch wirklich erreicht werden können. Das sind einige dieser Kriterien.

Flocken: In der Öffentlichkeit wird das Prinzip der Schutzverantwortung oft gleichgesetzt mit einer Militärintervention. Das greift aber doch viel zu kurz. Müsste die internationale Staatengemeinschaft nicht schon viel früher ansetzen, viel früher mit zivilen Mitteln eingreifen und dort Krisenprävention betreiben?

Staack: Das ist richtig. Allerdings ist nichts schwieriger als Konfliktprävention und Krisenprävention. Denn Konflikte sind eigentlich immer erst dann interessant, wenn sie ausgebrochen sind, wenn die mediale Aufmerksamkeit da ist, wenn es darum geht, sie einzudämmen und allgemeine Aufmerksamkeit sicher ist. Im Vorfeld gibt es in der Welt einfach zu viele Konflikte, als dass die internationale Gemeinschaft in der Lage wäre, sich auf alle gleichzeitig zu konzentrieren. Wir haben aber heute zumindest in einigen Fällen die Mechanismen, uns um Konflikte zu kümmern. Ich habe ja auch schon einige Beispiele genannt, bei denen das erfolgreich war. Es kommt in der Tat darauf an ethnische Spannungen, Auseinandersetzungen zwischen politischen Gruppierungen und so weiter frühzeitig zu erkennen und dann durch Vermittlung, durch diplomatische Maßnahmen, möglicherweise auch durch ökonomische Instrumente, dort einzugreifen und gegenzusteuern. Das ist eigentlich preiswerter als Militär. Es ist auch effektiver, aber es wird nicht in jedem Fall funktionieren.

Flocken: Was tut denn die Bundesregierung, um das Prinzip der Schutzverantwortung zu stärken?

Staack: Zu wenig. Sie begrüßt das Prinzip im Grundsatz, aber sie hat sich sowohl in den Debatten über menschliche Sicherheit als auch in denen über die Schutzverantwortung eigentlich eher zurückgehalten. Das kann man positiv sehen, im Vergleich zu anderen Staaten, die die Schutzverantwortung einseitig als Intervention interpretieren. Da aber Deutschland eine lange Tradition als vermittelnde Macht in den internationalen Beziehungen hat, würde ich mir wünschen, dass Deutschland hier tätig wird. Gerade um die Prinzipien. wie sie die südlichen Demokratien Indien und Brasilien vertreten und die der westlichen Staaten, auf einen Nenner zu bringen.

Flocken: Müsste sich die Bundesregierung dann nicht stärker beteiligen, gegebenenfalls auch mit Truppen, wenn es zu einer militärischen Intervention kommt?

Staack: Im Vorfeld erst einmal ökonomisch, erstmal bei der Konfliktprävention. Aber im Einzelfall dann natürlich auch mit Truppen, wenn es erforderlich ist.

* Aus: NDR Info: Das Forum STREITKRÄFTE UND STRATEGIEN, 3. Mai 2014; www.ndr.de/info


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