Dieser Internet-Auftritt kann nach dem Tod des Webmasters, Peter Strutynski, bis auf Weiteres nicht aktualisiert werden. Er steht jedoch weiterhin als Archiv mit Beiträgen aus den Jahren 1996 – 2015 zur Verfügung.
Die Natoisierung der UNO
Das UN-Reformpaket des Kofi Annan
Von Uli Cremer*
„Die Freiheit marschiert“ titelte Matthias Rüb am 23.März in der Frankfurter Allgemeinen. Zwei Tage zuvor hatte UN-Generalsekretär Kofi Annan seinen Bericht „In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle“ vorgestellt. Rüb hatte zwar mehr George W. Bush’s Freiheitrhetorik im Auge, aber „in seinem Bericht scheint Annan einen impliziten Dialog mit Präsident Bush zu führen, der zumal zu Beginn seiner zweiten Amtszeit die Begriffe der Freiheit und Demokratie besonders emphatisch besetzt hatte.“ (Frankfurter Allgemeine 21.03.05) Einen solchen Stil kann man in einem Bericht mögen oder auch nicht. Wichtig sind jedoch die inhaltlichen Vorschläge, die unterbreitet werden. Einige, insbesondere jene, die Militäreinsätze betreffen, sollen hier beleuchtet werden.
Freiheit von Not
Annan setzt die Akzente allerdings etwas anders als Bush, wenn er unmissverständlich festhält: „Ein junger Mann mit Aids, der weder lesen und schreiben kann und am Rande des Hungertods lebt, ist nicht wirklich frei, selbst wenn er seine Regierung wählen kann.“[1] Im Weiteren erinnert Annan an die vereinbarten Milleniumsziele zur Bekämpfung der Armut und beklagt, dass die entwickelten Länder bei ihrer Entwicklungshilfe chronisch hinter dem „seit langem bestehenden Zielwert von 0,7 Prozent“ (des Bruttoinlandsprodukts) zurückbleiben, genauer gesagt seit 1970, also seit 35 Jahren. Auch Deutschland tut sich hier mit 0,28% nicht rühmlich hervor, nur fünf Geberländer (Dänemark, Norwegen, Schweden, Niederlande und Luxemburg) sind bisher ihrem Versprechen nachgekommen!
Auch wenn Annan die Industrieländer an ihre Zusagen erinnert, sind die von der Entwicklungshilfe profitierenden Länder mit seinem Reformpaket nicht zufrieden. Zum einen schlägt Annan jahrelange Übergangsfristen vor, bis die Industrieländer den Zielwert 0,7% erreichen: 0,5% bis zum Jahre 2009, und für das finale Ziel bleiben lange 10 Jahre Zeit (2015). Nach Ansicht des algerischen UN-Botschafters werden Annans Reformideen zur „Schuldentilgung, des Technologietransfers sowie des Abbaus von Handelsschranken nur oberflächlich und die Gesundheits- und Bildungspolitik fast gar nicht“ behandelt. Der malayische Botschafter kritisiert „im Namen von 116 Mitgliedern der Blockfreien, dass die Forderungen der Organisation zur Förderung von Entwicklung und sozialem Fortschritt nicht hinreichend berücksichtigt worden seien.“[2] Insofern scheinen Annans Reformvorstellungen, um „Freiheit von Not“ zu erreichen, in der UNO so nicht mehrheitsfähig. Offenbar haben hier die Industrieländer stark die Feder geführt.
Die Reform des Sicherheitsrates
Für die deutsche Regierung war die Hauptfrage an Annans Bericht, wie dieser sich zur Reform des UN-Sicherheitsrats stellen würde. Annan hatte zuvor ein sogenanntes High Level Panel eingesetzt, in dem ehemalige Staatsmänner und –frauen repräsentativ für alle UN-Mitglieder, darunter Vertreter der fünf Veto-Mächte, mitgewirkt hatten. Dieses hatte im Dezember 2004 seinen Bericht vorgelegt und war zu keiner klaren Empfehlung gekommen. Zwei Modelle wurden nebeneinander gestellt, aber nur das eine sah neue ständige Ratssitze vor, nämlich sechs, allerdings ohne Veto-Recht. Das andere Modell sieht 8 zusätzliche Sitze mit 4-jähriger Amtszeit vor; die hierfür in Frage kommenden Staaten können sofort wieder kandidieren und so durch überzeugende Arbeit ständig im Sicherheitsrat vertreten sein. Dieses Konzept entspricht der Interessenlage derjenigen, die bei der Einrichtung zusätzlicher ständiger Sitze zu kurz zu kommen drohen.
Annan ergreift jedoch für keines der beiden Modelle Partei und überlässt diese den UN-Mitgliedsstaaten zur „Prüfung“. Damit muss die Bundesregierung ihre Pläne nicht aufgeben, ist aber auch keinen Millimeter vorangekommen. Andererseits drängt Annan auf eine schnelle Entscheidung (bis September 2005), notfalls nicht im Konsens, sondern mit einer 2/3 Mehrheit. Diese Vorschläge kommen der deutschen Taktik entgegen, denn die im Bündnis mit Indien, Japan und Brasilien angestrebte Paketlösung (alle neuen Sicherheitsratsmitglieder gemeinsam bestimmen, keine Einzelabstimmungen) ist wohl kaum im Konsens durchsetzbar. Schließlich bestehen erstens insbesondere gegen Japan und Deutschland zahlreiche Widerstände, die als Nein-Stimmen gegen das Paket dokumentiert werden könnten. Zweitens ist da noch die Gruppe der Länder, die gar keine neuen ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat sehen wollen, angeführt von Italien, das für die entsprechende Kampagne extra sein UN-Botschaftspersonal in New York aufgestockt hat. Bei den USA, Russland und China hat der Zeitdruck offenbar eher zu einer Trotzreaktion geführt. „Wir sollten uns nicht durch künstliche Fristen binden.“[3] schallt es aus den USA. Der chinesische UN-Botschafter befindet, „nur eine im Konsens aller 191 UN-Mitglieder verabschiedete Strukturreform könne die Autorität des Sicherheitsrates stärken.“[4] Insofern scheinen zur Zeit die Chancen auf eine baldige Reform des Sicherheitsrates kleiner zu werden. Das ist tendenziell für die deutschen Ambitionen prekär, da das Viererbündnis mangels inhaltlicher Übereinstimmungen zerbrechen könnte, z.B. an inkompatibler China-Politik.
Abschaffung des UN-Generalstabsausschusses
Wenig öffentliche Aufmerksamkeit findet bisher ein von dem High Level Panel unterbreiteter und von Annan übernommener Streichungsvorschlag bezüglich der UN-Charta. Während der Wegfall der auf Japan und Deutschland bezogenen Feindstaatklauseln sowie des Kapitels zum „Treuhandrat“, das sich mit der weitgehend abgeschlossenen Entkolonialisierung erledigt hat, unproblematisch erscheinen, kommt der Abschaffung des Generalstabsausschusses eine politische Brisanz zu. Annans lapidare Begründung ist, dass „die Charta ... die Realitäten der heutigen Zeit widerspiegeln“[5] sollte.
Der Generalstabsausschuss setzt sich aus den Generalstabschefs der fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder zusammen und kann beliebig weitere Länder zur Mitarbeit einladen, wenn diese „für die wirksame Durchführung der Aufgaben des Ausschusses erforderlich ist“. Der Ausschuss ist für nicht mehr und nicht weniger als „die strategische Leitung aller dem Sicherheitsrat zur Verfügung gestellten Streitkräfte verantwortlich“. Die „Fragen bezüglich der Führung der Streitkräfte“ wollte man später regeln, aber dazu kam es nie.[6]
Wenn sich also irgendwo in der UN-Charta das Gewaltmonopol materialisiert, dann dort. Alle anderen Paragrafen lassen sich auf die Legitimation von Gewalt durch die UN reduzieren. Beim Generalstabsausschuss übt die UN zumindest ansatzweise selbst Gewalt aus. Ein funktionierender Generalstabsausschuss samt operativen Apparats würde Truppeneinsätze planen und durchführen. Der Generalstabsausschuss macht die Substanz der Vision vieler UNO-Anhänger aus, die der UNO militärische Macht geben wollen. So wollen sie das Gewaltmonopol durchsetzen. Vorbild dabei ist die Polizei, die das innerstaatliche Gewaltmonopol absichert. Insofern vergrault Annan mit diesem Vorschlag einen wichtigen Teil der UN-Fangemeinde.
Dass in den letzten 60 Jahren der Generalstabsausschuss nicht mit Leben erfüllt wurde, ist erstens dem Mangel an verfügbaren Truppen und zweitens dem mangelnden Willen der wichtigen UN-Mitglieder geschuldet. Das Problem lässt sich in zwei verschiedenen Richtungen auflösen: Entweder ist der Generalstabausschuss die Keimzelle eines späteren faktischen Gewaltmonopols, zu dem dann eigene bzw. der UN unterstellte Truppen sowie ein Planungsapparat addiert werden. Oder man marschiert in die Richtung, dass das Ziel „Gewaltmonopol“ geschliffen wird; da man der UNO ohnehin keine eigene Truppen geben bzw. unterstellen wird, schafft man eben den in der Luft hängenden Paragraf ab. Diese Variante macht natürlich den Weg frei für Privatanbieter wie die NATO, die nunmehr nach dem „herrenlosen“ Gewaltmonopol greifen kann.
Die UNO wäre wie einstmals die Kirche nur noch für das Segnen der Waffen zuständig. Wenn sie das nicht tut, wird eben ohne die UNO marschiert. Die USA haben das zuletzt mit einigen Verbündeten beim Angriffskrieg gegen den Irak 2003 praktiziert. Die damaligen Gegner des Krieges, allen voran Frankreich und Deutschland, respektieren das Angriffskriegsverbot der UNO leider auch nur selektiv; 1999 waren sie beim Angriffskrieg gegen Jugoslawien mit von der Partie. Aufschlussreich ist eine Debatte in Finnland, einem des Militarismus eher unverdächtigen westlichen Land, das zwar nicht formal Mitglied der NATO, aber Teil des NATO-Netzwerks ist: Dort nahm unlängst die Präsidentin Hälonen „Abstand von ihrer Forderung, finnische Truppen brauchten vor ihrem Einsatz als Eingreiftruppe der EU stets ein Mandat des UN-Sicherheitsrates“[7]. Insofern ist auch von der EU nichts Gutes zu erwarten, zumal in der beschlossenen EU-Sicherheitsstrategie kräftig mit dem Säbel gerasselt wird: „Eine Reihe von Staaten hat sich von der internationalen Staatengemeinschaft abgekehrt... Es ist zu wünschen, dass diese Staaten ... zurückfinden... Denen, die zu dieser Umkehr nicht bereit sind, sollte klar sein, dass sie dafür einen Preis bezahlen müssen...“[8]
Statt die Beschlüsse der EU, „verfügungsbereite Einsatzgruppen einzurichten“ zu kritisieren oder wenigstens zu ignorieren, lobt Annan dies noch als „eine äußerst wertvolle Ergänzung unserer eigenen Anstrengungen.“ Er stellt sich „ein ineinandergreifendes System von Friedenssicherungskapazitäten“ vor, „das es den Vereinten Nationen ermöglichen wird, mit den zuständigen Regionalorganisationen im Rahmen verlässlicher und berechenbarer Partnerschaften zusammenzuarbeiten.“ Die Anklänge an das NATO-Konzept des „Geflechts der ineinandergreifenden Institutionen“, in dem natürlich die NATO die führende Rolle spielen soll, sind nicht zu überhören. Auch die Fakten führen genau in diese Richtung: Wenn die UNO sich aller eigenen Planungs- und Kontrollkapazitäten beraubt hat, kann die Zusammenarbeit nur so aussehen: Die UNO beauftragt Militärbündnisse des Nordens, nämlich NATO oder EU (nicht die eigentliche Regionalorganisation OSZE) oder auch Ad-hoc-Bündnisse (Koalitionen der Willigen) mit Kriegsaufträgen, die diese nach eigenem Gutdünken ausführen. Wie die Vereinten Nationen „über wirksame Friedenssicherungskapazitäten verfügen“[9] sollen, wenn keine UN-Gremien und -Apparate für das Verfügen (mehr) existieren, bleibt Annans Geheimnis.
Natoisierung der UNO durch Entsorgung des Blauhelm-Ansatzes
Hinter der Bezeichnung „Friedenssicherung“ (englisch: Peacekeeping), dem Annan einige Absätze widmet, verbirgt sich inzwischen ein den NATO-Konzepten angepasstes Grundverständnis. Während vor 10 Jahren noch allgemein klar zwischen „Peacekeeping“ (deutsch übersetzt als: „Friedenserhaltung“ oder eben „Friedenssicherung“) auf Grundlage von Kapitel VI der UN-Charta (Blauhelm-Einsätzen) und „Friedenserzwingung“ auf Grundlage Kapitel VII (Kampfeinsätzen) unterschieden wurde, setzte die NATO dem mit ihrem „Friedensunterstützungskonzept“ in den 90er Jahren ein Ende. Darin wurden die verschiedenen Komponenten miteinander verrührt; entscheidend war, dass juristisch stets ein Kampfeinsatzmandat nach Kapitel VII der UN-Charta erfolgen sollte. Dem kam der UN-Sicherheitsrat regelmäßig nach. Entsprechend resümiert das High-Level-Panel in seinem Bericht: „... bei Friedenssicherungsmissionen als auch bei Friedensdurchsetzungsmissionen wird heute in der Regel ein Mandat nach Kapitel VII erteilt“[10]. Die Verlogenheit von Annan’s Bericht besteht nun darin, unter der Überschrift in der Öffentlichkeit positiv besetzten Begrifflichkeit „Peacekeeping“ auch Kampfeinsätze zu fassen. Die NATO war 1995 immerhin noch so anständig, dem gleichen Konzept einen neuen Namen zu geben: „Friedensunterstützung“.
Der Ansatz hat den großen Vorteil, dass man mit einer harmlosen, in der Öffentlichkeit akzeptierten friedenserhaltenden Mission beginnen kann. Diese kann dann ohne Personal- und Uniformwechsel eskaliert und in einen Kampfeinsatz verwandelt werden. Damit sind klassische Blauhelmeinsätze, die von der Zustimmung beider Konfliktparteien und der Neutralität leben, klinisch tot. Die Abschreckung, der alte Kamerad aus dem Kalten Krieg, bestimmt nunmehr auch die UN-Philosophie. In den Worten des High Level Panels: „Die vom Generalsekretär empfohlene und vom Sicherheitsrat genehmigte Truppenstärke sollte ausreichen, um feindselige Gruppen abzuschrecken und abzuwehren.“[11] Hier hat sich der alte Al-Capone-Ansatz durchgesetzt: „Man kommt weiter mit einem freundlichen Wort und einer Kanone als nur mit einem freundlichen Wort.“ Parallel werden die entwickelten Länder aufgefordert, ihr Militär Richtung Interventionseinsätze umzustrukturieren: „sie sollten mehr tun, um ihre bestehenden Truppenkapazitäten in Kontingente umzuwandeln, die für Friedenseinsätze geeignet sind.“[12] Was hier geschieht, ist nichts Anderes als die Natoisierung der UNO.
Nicht-militärische Stärkung der UNO?
Nun wäre immerhin möglich, dass eine UNO-Reform die Organisation zwar nicht militärisch, aber nicht-militärisch stärkt. Das wichtigste Mittel hierbei wären effektive Wirtschaftssanktionen (als Alternative zum Krieg). Diese wären nur möglich, wenn die UNO sich entschlösse, einen Sanktionshilfefonds einzurichten, aus dem Staaten, die die Sanktionen einhalten und dadurch wirtschaftlichen Schaden nehmen, entschädigt werden [13]. Die entsprechenden Milliardensummen müssten die reichen Staaten zur Verfügung stellen, aber diese investieren bevorzugt in Militär. Statt diese falsche Mittelallokation zu beklagen, qualifiziert Annan Sanktionen zu einem „Mittelweg zwischen einem echten Krieg und bloßen Worten“ ab. Er möchte Sanktionen nur noch „gegen die kriegführenden Parteien und insbesondere diejenigen Einzelpersonen“ einsetzen, „die am unmittelbarsten für verwerfliche Politiken verantwortlich sind“. Wäre ein Ölembargo gegen Mussolini-Italien 1935 wegen des Überfalls auf Abessinien oder gegen Nazi-Deutschland in den 1930er Jahren verwerflich gewesen, weil es auch die Bevölkerung getroffen hätte, die das jeweilige Regime unterstützte?
Regeln für die Legitimation von Militäreinsätzen
Annan geht es stattdessen um eine Einigung darüber, „wann und wie Gewalt angewandt werden kann, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu verteidigen.“[14] Dabei greift er vollständig auf die vom High Level Panel vorgeschlagenen fünf Punkte zurück:
- Ernst der Bedrohung
- Redlichkeit der Motive
- Anwendung als letztes Mittel
- Verhältnismäßigkeit der Mittel
- Angemessenheit der Folgen
Die Schutzverantwortung der internationalen Gemeinschaft
Hinsichtlich der bekannten Rechtfertigung von Militärinterventionen als „humanitäre Interventionen“ hat das High-Level-Panel eine neue Argumentationsfigur salonfähig gemacht. In diesem Diskurs wird der Fokus vom Mittel (der „Intervention“) auf die Begründung („humanitär“) verlagert. Entsprechend wird nicht mehr über die Frage des Interventionsrechts eines Staates debattiert (dieses ist von vorn herein gesetzt), sondern über „die ‚Schutzverantwortung’ jedes Staates, wenn Menschen vermeidbare Katastrophen erleiden und Opfer von Massenmord und Vergewaltigung und von ethnischer Säuberung durch Zwangsvertreibung und Terror werden.“[15] Nach Annan, der diese Ansatz mit großem Engagement unterstützt, obliegt die Schutzverantwortung „in erster Linie jedem einzelnen Staat... Sind die einzelstaatlichen Behörden indessen nicht in der Lage oder nicht bereit, ihre Bürger zu schützen, dann geht die Verantwortung auf die internationale Gemeinschaft über...“ Am Ende können „erforderlichenfalls auch Zwangsmaßnahmen“[16] vom Sicherheitsrat beschlossen werden.
In Zusammenhang mit der deklamierten „Schutzverantwortung“ stehen Annans Vorschläge zur Stärkung des Hohen Kommissars für Menschenrechte (mehr Finanzmittel, mehr Personal, intensivere Beratung des Sicherheitsrates [17]) und sein geplanter „Menschenrechtsrat“, der die gegenwärtige Menschenrechtskommission (MRK) ersetzen soll. Dieser könnte die Rolle des Stichwortgebers und ideologischen Vorbereiters für die Durchsetzung von Sicherheitsbeschlüssen zu „humanitären Interventionen“ sein.
Zur Erinnerung: Das Ansehen der MRK hatte insbesondere bei der US-Regierung gelitten, als die USA vor einigen Jahren nicht wieder in die Kommission gewählt worden war. Der völlig berechtigte Vorwurf ist, dass in der Kommission auch Staaten vertreten seien, die die Menschenrechte nicht einhielten. Der vorgeschlagene Rat unterscheidet sich von der Kommission erstens durch eine geringere Größe (24 Mitglieder statt 53) und zweitens durch ein verändertes Wahlverfahren. Es sollen nämlich nicht mehr die Regionalgruppen (z.B. Afrika) die Vertreter selbst bestimmen können, sondern alle Ratsmitglieder müssten in der UN-Generalversammlung einen 2/3-Mehrheit erreichen. Drittens sollen sich die gewählten Staaten „zur Einhaltung der höchsten Normen auf dem Gebiet der Menschenrechte verpflichten.“[18] Widerstand gegen den Vorschlag erhebt sich nicht nur aus Ländern des Südens, die einen „elitären Club der Demokratien des Nordens“ fürchten, sondern auch von einigen EU-Regierungen. Diese zielen genau in die andere Richtung und möchten alle 191 UN-Mitglieder zum Mitglied der MRK machen. Vorteil wäre, dass niemand mehr argumentieren könne, sein Land habe an den Beratungen nicht teilgenommen. Eine solche riesengroße MRK wäre natürlich nicht dazu zu gebrauchen, den Sicherheitsrat in diesem oder jenem Fall an das Thema „Schutzverantwortung“ zu erinnern und damit „humanitären Interventionen“ ideologisch den Weg zu bereiten, im Gegenteil.
Das Proliferationsproblem
2003 gaben die USA als Grund für den Krieg die angeblichen Massenvernichtungswaffen des Irak an. Auch die politischen Krisen um den Iran oder Nordkorea kreisen aus Sicht der Länder des Nordens um das Proliferationsproblem. Annan warnt in seinem Bericht vor den für die gesamte Welt verheerenden Auswirkungen eines nuklearen Terroranschlages auf die Vereinigten Staaten oder Europa [19]. Entsprechend fordert er, „unverzüglich ein internationales Abkommen zur Bekämpfung von Akten des Nuklearterrorismus fertig zu stellen.“[20] So richtig die Warnungen hinsichtlich der Proliferationsgefahren durch Staaten oder Organisationen sind, so untauglich sind die vorgeschlagenen Rezepte. Zwar weist Annan auf die „einfache Tatsache“ hin, „dass die für zivile Brennstoffe erforderliche Technologie auch für die Entwicklung von Kernwaffen genutzt werden kann“[21]. Andererseits outet er sich als unbelehrbarer AKW-Befürworter, wenn er ablehnt, dass „der Zugang der Nichtkernwaffenstaaten zu den Vorteilen der Kerntechnologie ... beschnitten“[22] wird. Die einfache Tatsache ist nämlich die, dass der Atomwaffensperrvertrag Proliferation solange nicht wirksam verhindern kann, wie er die sogenannte „zivile“ Nutzung der Atomenergie fördern will. Alle zivilen Nutzer werden bezüglich Atomtechnologie schlau gemacht und können mit diesem Wissen und dem entsprechenden Material in kurzer Frist Atomwaffen beschaffen.
Vor dem Hintergrund der hier diskutierten Problemfelder wäre ein Scheitern des von Annan vorgeschlagenen Reformpaketes ein nicht so großer Beinbruch. Man könnte es alternativ als großen Steinbruch benutzen, denn verschiedene Einzelvorschläge könnten durchaus zur nicht-militärischen Stärkung der UNO beitragen.
Fußnoten
- Bericht des Generalsekretärs: „In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechten für alle“, 21.März 2005, Vereinte Nationen Generalversammlung A/59/2005, Ziffer 15 (siehe: Bericht des Generalsekretärs: "In größerer Freiheit"
- „Widerstand gegen UN-Reform“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 8.4.2005
- „Vetomächte bremsen UN-Reform“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9.4.2005
- Ebenda
- Bericht, Ziffer 217
- UN-Charta, Art. 47
- Frankfurter Allgemeine Zeitung, 7.3.2005
- Europäische Sicherheitsstrategie; www.uni-kassel.de
- Bericht, Ziffer 112
- Der High Level Panel Bericht „Eine sichere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung“ liegt in deutscher Übersetzung auf der Homepage der Vereinten Nationen vor; abrufbar auch über: www.uni-kassel.de; hier Ziffer 213
- High Level Panel Bericht, Ziffer 222
- ebenda, Ziffer 216
- Vergl. U. Cremer: Sanktionshilfefonds – der effektive Weg zu Wirtschaftssanktionen, in: Cremer/Lutz: Die Bundeswehr in der neuen Weltordnung, Hamburg 2000, S.185ff.
- Bericht, Ziffer 122
- High Level Panel Bericht, Ziffer 201
- Bericht, Ziffer 135
- Bericht, Ziffer 142ff.
- Bericht, Ziffer 183
- Vergl. Bericht, Ziffer 80
- Bericht, Ziffer 92
- Bericht, Ziffer 99
- Ebenda
Dieser Beitrag erschien leicht verändert in: Sozialismus Heft 5/2005, S.26ff
Weitere Berichte zur Reform der Vereinten Nationen
Zurück zur Seite "Vereinte Nationen"
Zur Völkerrechts-Seite
Zurück zur Homepage